Многие задаются вопросом — что останется от обязательных к исполнению и объединяющих факторов в результате быстрой смены условий жизни? Разумеется, объединяющие силы европейских наций. От них европейцы отказаться не смогут, если останутся дееспособными и захотят решать задачи, которые ставятся перед ними в контексте глобализации.
Вызовы для Европы превращаются в клубок кризисов. Крупные потоки беженцев, террористические атаки на Париж, Стамбул и другие города с вытекающими последствиями, еще не преодоленный кризис еврозоны, вышедший из поля зрения СМИ украинский конфликт — вместе с тем, дееспособность и сплоченность в Европе сейчас нужна намного сильнее и, кажется, она находится под угрозой. В ряде стран ЕС снижается поддержка со стороны населения Европы, которое не способно объединиться.
Но является ли Европа, европейское единство вообще причиной наших проблем? Скорее всего, это касается так называемого евро-кризиса. Структурные недостатки валютного союза привели к отсутствию импульсов, которые имеют соответствующие экономические и, как следствие, политические последствия. В остальном, можно упрекнуть Европу в том, что она своей привлекательностью порождает другие кризисы. Это отчасти относится к миграционной проблематике, а также кризису на Украине, поскольку Россия видит угрозу для своей сферы интересов в привлекательности Европы.
Если Европа порождает ожидания, которые она не в состоянии или пока не в состоянии реализовать, ее не нужно в этом упрекать. Речь идет скорее о недостатке способности решить возникающие в этой связи проблемы. Но это не объясняет евроскепсис — сомнения в том, что можно создать общую дееспособную Европу. Необходимо подумать о том, как можно улучшить дееспособность.
Сегодня европейскую интеграцию нельзя уже обосновать только взглядом в прошлое — как это было в послевоенное время, когда демонтировались шлагбаумы на немецко-французской границе. Европейская интеграция давно является поиском ответов на вызовы XXI века. Эти ответы не сможет найти ни одно европейское государство только для себя одного, даже если бы захотело этого. Разобщенность — не решение, это верно настолько же, как невозможно предотвратить общественные перемены при помощи отрицания. Разобщенность не совместима и с нашей экономической моделью, ориентированной на экспорт, и нашими притязаниями на функционирующую и процветающую экономику и общество.
Европа как попытка оставаться в век глобализации готовой к действиям и переменам с целью сохранения наших основополагающих убеждений и ценностей — свободы, демократии, правовой государственности и экологической стабильности — таковы желания и даже необходимость европейской интеграции. А в чем заключается реальность? Сложные процедуры принятия решений, бюрократия и сверхрегулирование, рост левых и правых евроскептических и антиевропейских течений во все большем количестве стран-членов ЕС, размытость европейской внешней политики и политики безопасности, рост национального эгоизма — это только некоторые основные признаки.
Помимо критики европейских институтов, национальных правительств и парламентов, остается решающее препятствие на пути к интеграции — нехватка готовности перенести принятие решений с национального на европейский уровень. И не в последнюю очередь из-за нехватки общеевропейского публичного пространства. Поскольку демократия предполагает общую коммуникацию, общественное пространство, проблематичной остается демократическая легитимация европейских институтов и решений. А на национальные органы принятия решений — правительства, парламенты, суды — оказывается слишком мало давления, чтобы передать компетенции европейским институтам.
Поэтому, кстати, европейский порыв единства всегда в кризисные времена был больше, а после окончания кризиса он спадал. Это показывает история институциональной европейской интеграции — от падения Европейского оборонительного сообщества до Римских договоров, Маастрихтского и Лиссабонского договоров. Все это привело к сегодняшним недостаткам. Институционально это выражается в ограничении общественных и межгосударственных процедур. И приводит к тому, что основные различия в политических версиях и концепциях не преодолены, а затушевываются при помощи компромиссов.
В политическом плане спорным вопросом в момент создания европейского валютного союза во второй половине 80-х годов был следующий — вначале валютный союз или политический союз? Решение было принято в духе европейской истории интеграции — поскольку создание политического союза еще не было согласовано, было принято решение начать с валютного союза. С этим шагом была связана надежда, что создание валютного союза будет способствовать и созданию политического. До этого момента он будет оставаться стабильным при помощи закрепленных соглашений.
Ход истории известен. Не преодолены, в первую очередь, различия во взглядах на экономические и политические представления о конкурентоспособности и о роли финансовой и монетарной политики. Я не буду отвечать на вопрос, но, по крайней мере, задам его — сыграло ли в развитии европейской центральной банковской системы стремление сохранить как можно больше остаточных компетенций национальных центральных банков какую-то роль, которая сегодня рассматривается скорее критически? В любом случае, все вместе привело к ряду неверных импульсов, с последствиями которых мы, вероятно, будем иметь дело еще длительное время.
Желания и действительность — в таком поле напряжения мы ищем решения. В июле прошлого года мы наблюдали практически показательную картину по вопросу Греции. Министры финансов были едины во мнении, что лучшим финансовым и экономико-политическим решением было бы, если бы Греция решила на некоторое время отказаться от единой валюты, и этот шаг был бы поддержан Европейским союзом или еврозоной. Но главы государств обращали внимание скорее на политические риски и негативные последствия. Так, был принят компромисс о том, что правительство Ципраса должно принять ряд условий для продолжения получения пакета помощи.
Если Европа в экономическом и социальном плане будет работать, как и валютный союз, тогда экономические, но также и политические и социальные закономерности не останутся без внимания. Но пока нет иного механизма для достижения общих обязывающих, то есть демократически легитимированных решений, необходимо продолжать достигать компромиссы. Только таким образом политические представления можно реализовать. Но поскольку поиск и нахождение компромиссов в целом является сутью демократических процессов, мы можем, по крайней мере, в течение переходного времени, наблюдать параллельное сосуществование межгосударственных и единых структур.
Для решения основных проблем европейского валютного союза необходимо изменить европейское первичное право. Это начинается с разделения денежной политики и банковского надзора — поскольку невозможно было изменить договоры, общий банковский надзор стал возможным только при его реализации Центральным банком. Изменения первичного права требуют и дальнейшего объединения финансовой и экономической политики, в данном случае только в еврозоне, и ее институциональное закрепление за счет изменения правил Европейской комиссии и парламента. Вместе с тем европейцы знают, что правовые условия для изменения Лиссабонского договора жесткие, так же как и невелики политические шансы для получения большинства во всех странах-членах.
Кроме того, нельзя оспорить тот факт, что объединяющая сила нации в большинстве стран-членов ЕС намного сильнее, чем общеевропейская идея. Быстрые перемены за счет глобализации и научно-технические процессы порождают неуверенность. В этой ситуации все большее значение приобретает вопрос, что может принести общество как основа стабильного свободного порядка. Не вызывают удивления сегодня в некоторых регионах — от Шотландии до северной Италии и Каталонии — тенденции к распаду, которые сильнее, чем идея европейского единства.
Европа не может отказаться от объединяющей силы нации, если хочет решать задачи, которые встают в связи с глобальным развитием. А ведь таков принцип любого федерального устройства. Именно поэтому такой межправительственный принцип необходим, помимо сосуществования общих и межгосударственных принципов. Это несет в себе последствия для демократической легитимации решений в Европе на любом политическом уровне. Но это не является чем-то новым для федерального принципа, который предполагает демократическую легитимацию для любого уровня принятия решений.
Межгосударственные решения предполагают надежность в их реализации. Если допустить, что каждый придерживается только того, что он считает нужным, не возможно будет создать функционирующие структуры. И так им образом не будет расти обоюдное доверие в Европе. Напротив — оно будет падать.
На основе межгосударственных решений также возможно улучшить дееспособность Европы. В настоящее время среди приоритетов — внешняя политика и политика безопасности. Европа как единство или отдельные части, то есть государства, должны будут, хотят они этого или нет, вносить более весомый вклад в стабилизацию на Ближнем или Среднем Востоке. Это относится в особенности решения сирийского конфликта. Нас больше, чем других континентов, касается то, что происходит в этом регионе. И мы, вероятно, не обойдемся без более интенсивного участия в значительной части Африки.
Конечно, европейской стратегии на Ближнем и Среднем Востоке, а также в Африке не может быть без нашего важнейшего партнера — Соединенных Штатов Америки. То, что на них, в свою очередь, может оказать положительное влияние эффективный европейский партнер, мы знаем еще со времен Джона Кеннеди. Никто не мешает нам, европейцам, стать более значимыми. После терактов 13 ноября 2015 года в Париже мы обрели большую солидарность — это могло бы стать отправной точкой для развития общей европейской стратегии для Ближнего и Среднего Востока и в отношениях с исламским миром.
Общая стратегия необходима Европе также в отношениях с Россией. Мы пытаемся этого достичь на Украине; на Ближнем и Среднем Востоке практически невозможно принять решения без России, так же как и Ирана. Мы соседи, и отношения между страной-членом НАТО Турцией и Россией важны для Европы. Если я правильно понимаю интересы безопасности России, связанные с исламистским террором, то проблема здесь, скорее, с устремлениями суннитского характера. Почему мы не можем выработать совместную стратегию с Россией, чтобы устранить разногласия между возглавляемой саудовцами суннитской коалицией и руководимой иранцами шиитской коалицией?
Поскольку к стратегии относится и способность ее реализовать, Европа должна предпринять намного больше для развития оборонного потенциала — я в этом уверен. Подтверждением могут служить и опросы общественного мнения практически во всех странах-членах ЕС: большая часть граждан в Европе выступает за более активную общую внешнюю политику и политику безопасности. Почему же не использовать шанс, предоставленный кризисом?
Шансом в этом смысле является и миграция. Основные свободы европейцев вызывают такое же большое одобрение, как и отказ от внутриевропейского пограничного контроля, по крайней мере, в шенгенской зоне. То, что единый и эффективный режим контроля над внешними границами предполагает отказ от контроля над внутренними границами, не требует комментариев. Дублинская система в целом до сих пор не оспаривалась — в том числе и относительно того, что каждое участвующее в соглашении государство, защищая свои внешние границы, несет за это ответственность перед всей Европой. Поэтому при определенных условиях необходимо проявить солидарность и поддержку.
Необходимо пояснить, что Женевская конвенция, в соответствии с которой беженцы имеют право на убежище, распространяется на все цивилизованные государства. Но конвенция не является основой всемирной свободы миграции. Необходимо в этой связи более эффективно поддерживать ООН в вопросе решения миграционного кризиса. Вместе с тем, необходимо согласовать миграционную политику в Европе, в том числе в Германии.
Поскольку все это на европейском уровне может функционировать более эффективно, чем на национальном, все в итоге получится. Но произойдет это, в любом случае, тогда, когда наступит понимание, что европейское единство должно учитывать различный национальный опыт. Это касается как экономической интеграции, так и интеграционной политики, где не все общества могут осознать преимущества открытости перед разобщенностью. В объединенной Германии в 1991 году восточно-немецкие земли выступали против пропорционального распределения просителей убежища, а государство и другие земли учитывали это на протяжении длительного переходного периода. Это произойдет и в Европе, без изменения договора.
Возможно, путь изменений договора не такой тернистый, как этого опасаются некоторые в связи с необходимостью национальной ратификации. Лиссабонский договор всегда предусматривает возможность ограниченных изменений договора по упрощенной схеме. Этим путем можно пойти, чтобы отделить друг от друга надзорную банковскую функцию и денежную политику. Великобритания при помощи референдума и желания проведения реформ выдвинуло на первый план тему политических дискуссий, которая там уже давно должна была быть рассмотрена, а именно, как объединить совсем различные жизненные и социальные стандарты, экономическую производительность с основными свободами общего рынка.
Когда детские пособия в Германии выше, чем средняя заработная плата в Румынии, это приводит к несоответствиям. Политика и суды давно занимались этой проблемой — приводить детские пособия для румынских работников в Германии нужно в зависимость от нахождения детей в Германии или в Румынии? Но какое бы решение не было принято, не обойдется без конфликтной ситуации.
Схожая ситуация обстоит с требованиями единых социальных услуг для беженцев во всех странах ЕС. Поскольку социальные услуги и прожиточный минимум определяется не в отрыве от региональных стандартов проживания, Европе предстоит искать новые решения, пока уровень благосостояния будет оставаться различным. Эта дискуссия оказалась и в поле внутренней политики Германии в результате решений Европейского суда и Федерального социального суда.
Британские стремления к большей субсидиарности и меньшей гармонии на общем рынке за пределами валютного союза вместе с одновременной необходимостью укрепления валютного союза поднимают вопрос о различной интеграционной интенсивности и скорости. Этот вопрос не новый, и многое из того, что 20 лет назад я писал вместе с Карлом Ламерсом, давно является европейской реальностью в валютном союзе или Шенгенской зоне.
Необходимы также более совершенные инициативы для участников различных интеграционных уровней. Переходы от одного к другому уровню должны, по возможности, сохраниться. Более совершенные предложения, не в последнюю очередь, будут учитывать интересы стран-членов, чей лидер, в не зависимости от причин, не готов к отказу от суверенитета и интеграции. Возможно, когда-нибудь здесь будет найден и ключ к решению вопросов нового членства, в особенности, что касается Турции.
Если Европа в этот период глобализации хочет решить свои задачи, она должна быть в экономическом плане эффективной. Даже если необходимо повысить уровень общей внешней политика и политики безопасности — для этого есть условия, — основной европейский вклад в глобализацию — ее экономическая сила. И поскольку более глубокая интеграция валютного союза составляет ядро европейской конкурентоспособности, неотъемлемой задачей является стабилизация валютного союза за счет его интенсификации.
И здесь возможны прагматичные шаги. Если конструкция и мандат Европейского центрального банка и Европейская система центральных банков не могут быть изменены в краткосрочном порядке, необходимо оградить денежную политику за счет более строгого соблюдения правил европейского договора стабильности и просто от соблазна перенасыщения. Независимость центрального банка означает не запрет ставить под вопрос решения в области денежной политики. Критическая общественность и дискуссии могут быть полезны и здесь, что характерно для любой демократической структуры.
В любом случае, в ходе этой дискуссии мы не должны перекладывать слабость конструкции общего валютного пространства на денежную политику. Проблема заключается в недостаточных предпосылках функционирования валютного союза. Если денежная политика не может выровнять различия финансовой и экономической политики, тогда мы должны выровнять эти различия за счет более строгого соблюдения правил, соглашений и реформ. Структурная политика начинается с правильной критики первопричин, чтобы избежать неверных стимулов.
Риски банковского сектора необходимо еще сильнее отделять от государственных бюджетов. Это происходит за счет ограничения в банковских портфелях, введения добавления капитала и взвешивания рисков для государственных облигаций. Положение о несостоятельности для стран-членов валютного союза не требует обязательного изменения первичного плана и соответствует запрету на экстренную финансовую помощь. Общая ответственность не должна обязательно приводить к неверным стимулам, если имеются институциональные предпосылки для сохранения и реализации общих правил и решений.
Пока мы в Европе не продвинулись так далеко, нам необходимо избегать неверных шагов, четко оговаривая между государствами, что нужно делать каждому, прежде чем перейти на следующую ступень объединения. Так, например, многое говорит в пользу защиты банковских вкладов в нашем банковском союзе. Но опыт свидетельствует об обратном — не стоит начинать объединять систему защиты банковских вкладов, пока согласованные меры по разделению банковских и бюджетных рисков не реализованы во многих странах.
Хорошая новость относительно европейской программы помощи — условия и предписания оказывают свое действие. Конечно, этот метод легко дискредитировать в политическом плане — если речь идет о реформах, которые в краткосрочном плане неудобны, непопулярны, намного легче организовать сопротивление и говорить о том, что другие — Брюссель и Берлин — виновны в таком развитии?
Но это задача тех, кто принимает решения в затронутых странах — достоверно объяснить необходимость структурных реформ. Те, кто принимает решения в странах, обязавшихся к солидарности, у них другая задача — они должны настоять на том, что соглашения необходимо выполнять. Необходимо вновь объяснять, что солидарность в межгосударственных структурах содержит элемент добровольности, который в долгосрочном плане не сохранить без реализации обязательных соглашений.
Европа между желаниями и реальностью или между кризисом и шансом — существует ряд вызовов. Несомненно, их невозможно решить при помощи отрицания, отстранения. То есть кризисы представляют собой и шанс.
Вольфганг Шойбле — министр финансов ФРГ.
