Как американский гражданин я, подобно многим другим, был шокирован победой Дональда Трампа. Мне трудно представить себе человека, который по своему темпераменту и квалификации еще меньше подходил бы на должность главы самой передовой демократии в мире.
С другой стороны, как политолог я с огромным интересом жду его президентства, поскольку оно должно стать проверкой устойчивости американских институтов. Американцы искренне верят в легитимность своей конституционной системы, и во многом эта вера объясняется тем, что ее издержки и противовесы были разработаны так, чтобы защитить людей от тирании и чрезмерной концентрации исполнительной власти. Однако во многих смыслах эта система никогда не подвергалась опасности со стороны лидера, который поставил перед собой задачу бросить вызов всем существующим нормам и правилам. Таким образом, мы начинаем величайший естественный эксперимент, который покажет нам, являются ли США страной законов или страной людей.
Президент Трамп отличается от всех 43 своих предшественников во многих важных смыслах. Его карьера в бизнесе наглядно продемонстрировала его решительное стремление максимизировать собственную выгоду и готовность обходить неудобные правила, если таковые попадаются ему на пути, к примеру, заставляя подрядчиков подавать на него в суд, чтобы получить оплату. Он был избран в результате классической популистской кампании, мобилизовавшей вспыльчивое ядро преимущественно рабочего класса, представители которого считают — зачастую вполне обоснованно — что система не учитывает их интересы. Он критиковал элиту Вашингтона, включая членов его собственной партии, называя ее коррумпированной кликой, которую он надеется свергнуть. Он уже нарушил множество неформальных норм и правил, касающихся поведения президента, в том числе открыто и вопиюще лгал и попытался оспорить легитимность традиционных институтов — от разведывательного сообщества (которое он сравнил с нацистами) и Федеральной резервной системы (которую он обвинил в попытках избрать Хиллари Клинтон) до американской системы управления выборами (которую он обвинял в фальсификациях вплоть до момента своего избрания).
Дарон Аджемоглу (Daron Acemoglu), экономист, специализирующийся на изучении недееспособных государств, считает, что американская система сдержек и противовесов не так сильна, как американцы обычно считают. Конгресс контролируется партией Трампа и поэтому будет выполнять его распоряжения. На судебную систему можно повлиять, назначив новых людей в Верховный суд и в суды федерального уровня. А 4 тысячи политических ставленников внутри исполнительной власти сумеют склонить свои агентства к выполнению воли президента. Представители элиты, которые прежде выступали против него, постепенно приходят к тому, чтобы принять его как нормального президента. Аджемоглу также мог бы напомнить, что ведущие СМИ, которые считают себя четвертой ветвью власти, способной привлекать президента к ответственности, сейчас подвергаются безжалостным нападкам со стороны Трампа и его последователей, обвиняющих их в распространении «фальшивых новостей». По мнению Аджемоглу, главным источником сопротивления сейчас стало гражданское общество, то есть мобилизация миллионов простых граждан, протестующих против политики и перегибов Трампа — вспомните те марши протеста, которые прошли в Вашингтоне и по всей стране на следующий день после его инаугурации.
Аджемоглу прав, утверждая, что гражданское общество является ключевым рычагом влияния на президентскую власть, и что оно необходимо для того, чтобы во всей этой избирательной панике прогрессивные либералы смогли поднять голову и мобилизоваться для поддержки той политики, за которую они выступают. Однако я подозреваю, что институциональная система Америки несколько сильнее, чем ее изображает Аджемоглу. В своей новой книге я утверждаю, что на самом деле в американской политической системе слишком много сдержек и противовесов, и что ее необходимо каким-то образом простимулировать, чтобы дать правительству возможность принимать более решительные шаги. Хотя пришествие Трампа в Белый дом вызывает массу волнений по поводу возможного злоупотребления властью, я все равно считаю, что моя позиция верна, и что появление американского авторитарного правителя — это реакция на предшествовавший ему паралич политической системы. Усиление паралича — это не решение, несмотря на множество призывов к «сопротивлению», доносящихся слева.
Многие институционные сдержки продолжат действовать и при Трампе. Хотя республиканцы радуются тому, что теперь они контролируют обе палаты парламента и президентскую власть, внутри их коалиции существуют глубокие идеологические разногласия. Трамп — популист и националист, который, по всей видимости, верит в эффективность сильного правительства, он — не сторонник компактного государственного аппарата, и трещины продолжат расти, когда его администрация начнет заниматься решением различных вопросов, от сворачивания реформы здравоохранения Обамы до финансирования инфраструктурных проектов. Трамп действительно может поменять судей или, что гораздо опаснее, просто игнорировать решения судов и попытаться лишить полномочий тех судей, которые встанут на его пути. Однако изменение баланса в судебной системе — это очень медленный процесс, результаты которого можно будет ощутить только спустя несколько лет. Более откровенные нападки на судебную систему спровоцируют бурную обратную реакцию, как это произошло в случае с судьей Гонзало Куриэлем (Gonzalo Curiel) в период предвыборной кампании.
Трампу будет крайне сложно контролировать исполнительную ветвь, и это понимают все, кто когда-либо в ней работал. Многие из выдвинутых Трампом членов кабинета — Джеймс Мэттис (James Mattis), Рекс Тиллерсон (Rex Tillerson) и Никки Хейли (Nikki Haley) — уже озвучили взгляды, противоречащие взглядам Трампа. Даже если они будут ему верны, потребуется множество различных навыков и опыта, чтобы управлять гигантским бюрократическим аппаратом США. Стоит отметить, что в США гораздо больше назначенных политических деятелей, чем в других демократиях. Между тем Трамп вступил в должность, не имея в запасе множества верных ему сторонников, которых он может равномерно распределить по бюрократическому аппарату. В своей жизни он управлял только крупным семейным бизнесом, и у него нет 4-х тысяч детей и близких родственников, которыми он мог бы заполнить американское правительство. Большинством помощников и ассистентов министров станут политики, сделавшие карьеру в рамках Республиканской партии и не имеющие никаких личных связей с Трампом.
Наконец, не стоит забывать и об американском федерализме. Вашингтон не контролирует штаты в целом ряде вопросов. Сворачивание реформы здравоохранения Обамы на федеральном уровне обернется огромным бременем для штатов, в том числе для тех штатов, которыми управляют губернаторы-республиканцы. Калифорния, где я живу, — это фактически отдельное государство, имеющее мало общего с Трампландией, и она будет создавать свои собственные правила и условия, независимо от того, что президент говорит или делает.
В конечном итоге способность Трампа пробиваться сквозь институционные препятствия будет сведена к политике, то есть к уровню поддержки со стороны других республиканцев. Его стратегия в настоящий момент ясна: он хочет использовать свое «движение», чтобы запугать всех, кто встает на пути реализации его политической программы. И он надеется запугать ведущие СМИ, дискредитировав их и лишив их способности привлекать его к ответственности. Однако он пытается это сделать при помощи своей ключевой базы, которая составляет не больше трети или даже четверти американского электората. Уже нашлось немало сенаторов-республиканцев, готовых поссориться с новой администрацией в таких вопросах, как Россия или реформа здравоохранения, чтобы лишить свою партию большинства в этой палате. А сам Трамп после избрания не смог сгладить скептическое отношение к себе среди тех, кто не входит в число его верных соратников, о чем свидетельствует его снижающийся рейтинг. Попытки очернить СМИ на второй день существования администрации вряд ли помогут в будущем использовать их в качестве рупора для своих идей и средства убеждения тех, кто еще сомневается.
Хотя я надеюсь, что эта система сдержек поможет в определенной степени контролировать Трампа, я все еще считаю, что нам нужно изменить правила, чтобы сделать наше правительство более эффективным, упразднив определенные сдержки, парализующие его работу. Демократы не должны подражать поведению республиканцев при президенте Обаме и выступать против всех инициатив, исходящих от Белого дома. Тот факт, что любой из 100 сенаторов может наложить вето на выдвинутую кандидатуру чиновника исполнительной власти среднего звена, просто абсурден. В некотором смысле сплоченное правительство позволит нам избавиться от некоторых недостатков нашей системы, и оппонентам Трампа следует это признать. В последний раз Конгресс принял законопроекты о расходах «в обычном порядке» два десятилетия назад. США крайне важно увеличить расходы на вооруженные силы, чтобы противостоять угрозе со стороны таких стран, как Китай и Россия, но они не могут этого сделать, потому что Министерство обороны действует в соответствии с секвестром 2013 года, который в свою очередь стал результатом возникшего в Конгрессе безвыходного положения.
Или возьмем инфраструктуру, являющуюся той частью программы Трампа, которую я (и многие демократы) поддерживают. В этом вопросе страна тоже находится в тупике, и главным препятствием стало сопротивление со стороны консервативно-либертарианского крыла Республиканской партии, которое точно так же поставило бы в тупик инициативу Хиллари Клинтон, если бы она стала президентом. Сейчас у Трампа есть возможность разорвать отношения с частью членов Палаты представителей и протолкнуть увеличение расходов на инфраструктуру, что он может сделать с помощью демократов Нэнси Пелоси (Nancy Pelosi). Но даже в этом случае такая инициатива столкнется с огромными препятствиями, создаваемыми множеством слоев регулирования на федеральном уровне и на уровне штатов. Именно эти мелкие сдержки делают новые инфраструктурные проекты такими длительными и дорогостоящими. Поэтому сейчас мы должны воспользоваться шансом и ускорить этот процесс.
Важно помнить, что одной из причин победы Трампа стало четкое осознание того, что американская политическая система во многих отношениях сломана — подвержена влиянию особых интересов и парализована собственной неспособностью принимать и воплощать в жизнь простые решения. Именно это, а вовсе не внезапная симпатия к России, объясняет, почему авторитарный лидер, похожий на Путина, внезапно стал популярным в Америке. Демократическая ответственность предполагает, что сначала господствующей партии разрешают управлять страной, после чего она должна ответить за результаты и итоги своего правления в течение двух-четырех лет. Регулярно возникающие тупиковые ситуации и паралич системы убеждают людей в том, что в ней возникли настолько серьезные поломки, что спасти ее может только лидер, способный нарушить все правила — если не Трамп, то его преемник.
Поэтому я надеюсь, что Трампу позволят управлять страной, не заставляя его преодолевать множество препятствий каждый раз, когда Белый дом выступит с какой-либо инициативой. Не думаю, что его политика будет эффективной, и я думаю, что американцы очень скоро это поймут. Однако самые опасные акты злоупотребления властью — это те, которые влияют на будущую подотчетность системы. Новое поколение популистов-националистов, таких как Путин в России, Чавес в Венесуэле, Эрдоган в Турции и Орбан в Венгрии, сумели "наклонить поле" для игры так, чтобы прочно закрепить власть в своих руках. Этот процесс уже некоторое время разворачивается и в Америке: республиканцы организовывали махинации на избирательных участках и использовали законы об удостоверении личности избирателей, чтобы лишить прав потенциальных демократических избирателей. Момент, когда поле наклонится настолько, что подотчетность станет невозможной, — это момент превращения системы из настоящей либеральной демократии в демократию выборно-авторитарную.
Фрэнсис Фукуяма — старший научный сотрудник Стэнфордского университета и автор книги «Политический порядок и политический упадок: от промышленной революции до глобализации демократии» (Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy).
