© "Россия в глобальной политике". N5, Сентябрь - Октябрь 2007
Майкл Мандельбаум - преподаватель американской внешней политики в Школе перспективных международных исследований при Университете Джона Гопкинса. Данная статья - часть его новой монографии Democracy's Good Name: The Rise and Risks of the World's Most Popular Form of Government ('Доброе имя демократии: взлет и риски самой популярной в мире формы правления'). Опубликовано в журнале Foreign Affairs, N 5 (сентябрь - октябрь) за 2007 год. © Council on Foreign Relations, Inc.
------------------------------------------------------
Администрация Джорджа Буша-младшего сделала продвижение демократии главной целью внешней политики США. На этой теме президент сосредоточился в своем втором инаугурационном обращении. Вопросам распространения демократии за рубежом также посвящена Стратегия национальной безопасности 2006 года. Кроме того, Белый дом выступил с серией инициатив, направленных на содействие демократическому развитию во всем мире, включая всем известные военные операции в Афганистане и Ираке.
Однако в Афганистане, Ираке и других частях арабского мира, где перспективы демократии когда-то выглядели обнадеживающими - в Ливане, на палестинских территориях и в Египте, - усилия Вашингтона не увенчались успехом. За полтора года до окончания полномочий администрации Джорджа Буша нельзя говорить о сколь-либо прочном установлении демократии ни в одном из этих регионов.
Картина знакомая. Практически все президенты с момента провозглашения Соединенных Штатов были сторонниками идеи распространения американской формы правления за пределы США. Администрация Билла Клинтона осуществила несколько военных вмешательств под лозунгом установления демократии. Но ни в Сомали, ни на Гаити, ни в Боснии, ни в Косово демократия тоже не смогла пустить корни.
Однако неудача Вашингтона в продвижении демократической модели не означала поражения демократии как таковой. Напротив, в последней четверти XX столетия эта форма правления пережила поразительный подъем. В прошлом присущая лишь горстке богатых стран, демократия за короткий срок превратилась в самую популярную политическую систему в мире. В 1900-м демократиями являлись только 10 стран, к середине века их число выросло до 30, и спустя 25 лет их количество не уменьшилось. А к 2005 году демократическую форму правления предпочли уже 119 из 190 государств мира.
Это, казалось бы, парадоксальное сочетание неудачи Соединенных Штатов в продвижении демократии с ее успешной самостоятельной экспансией вызывает несколько вопросов. Почему целенаправленные усилия самой могущественной державы мира по экспорту своей формы правления оказались неэффективными? Почему и как, несмотря на провал этих усилий, демократии удалось достичь таких впечатляющих успехов во всем мире? И каковы ее перспективы в других ключевых регионах: в арабских странах, в России и Китае, где ее до сих пор нет? Чтобы ответить на эти вопросы, требуется правильное понимание самой идеи демократии.
ГЕНЕАЛОГИЯ ДЕМОКРАТИИ
То, что в XXI столетии принято называть демократией, является на самом деле слиянием двух различных политических традиций. Одна - это свобода (liberty), имеется в виду свобода личности (individual freedom). Другая - народный суверенитет, или народовластие. Народный суверенитет появился на мировой арене вместе с Французской революцией. Ее творцы утверждали, что право управлять принадлежит не наследным монархам, как это было в большинстве стран в обозримый исторический период, а народам, которыми они правили.
Свобода имеет куда более длинную родословную, берущую свое начало в Древней Греции и Риме. Она состоит из серии четких политических разграничений в разных областях общественно-политического устройства, которые ограждают и тем самым защищают определенные сферы социальной, политической и экономической жизни от вмешательства правительства. Самая древняя форма свободы - неприкосновенность частной собственности, которая входила в уклад жизни Римской республики. Религиозная свобода возникла после раскола христианского мира, вызванного протестантской Реформацией в XVI веке. Политическая свобода появилась позднее, чем две другие формы, но именно ее обычно имеют в виду, говоря о 'свободе' в XXI столетии, подразумевая свободу слова, а также отсутствие государственного контроля над собраниями и участием граждан в политической жизни.
Первые десятилетия XIX века термин 'демократия' соотносился прежде всего с народовластием. При этом предполагалось, что правление народа обязательно приведет к подавлению свободы, к коррупции, беспорядкам, насилию толпы и в конечном счете - к тирании. В частности, было широко распространено мнение, что, если народ захватит власть, неимущие станут из корысти и зависти отнимать у владельцев их собственность.
В конце XIX - начале ХХ столетия в нескольких странах Западной Европы и Северной Америки свобода и народный суверенитет слились воедино. Это соединение увенчалось успехом в значительной степени благодаря развитию обширной сети государственных программ, которые способствовали повышению благосостояния населения после Великой депрессии и после Второй мировой войны. Каждый член общества приобрел частную собственность в той или иной форме, что не только предотвратило массовое обнищание, обеспечив всем прожиточный минимум, но и укрепило приверженность к частной собственности. Однако даже это не привело к повсеместному и широкому распространению демократической формы правления.
Ко второй половине ХХ века народный суверенитет (либо, по меньшей мере, та или иная его разновидность) стал почти универсальным. Процедура реализации этого политического принципа - проведение выборов - была и остается несложной. В течение первых трех четвертей ХХ столетия в большинстве стран правительства не избирались путем свободных и справедливых выборов. Однако большая часть государств могла претендовать на звание демократических, по крайней мере, в том смысле, что формы правления, принятые в них, отличались от традиционных - монархии либо империи. Лидеры не наследовали свои посты, и они были выходцами из тех же национальных групп, которыми управляли. Народный суверенитет воплощался как раз в этом; те, кто управлял народом, не были ни наследными монархами, ни иностранцами.
Если установить народный суверенитет относительно нетрудно, то другой компонент демократического правления - свободу - обеспечить гораздо сложнее. Этим объясняются и задержка в распространении демократии в ХХ веке, и сложности установления ее в XXI столетии. Для претворения в жизнь принципа свободы требуются соответствующие институты: функционирующая законодательная власть, правительственный аппарат и полноценная правоохранительная система с полицией, адвокатами, прокурорами и беспристрастными судьями. Деятельность таких институтов требует определенных навыков, в том числе и высокопрофессиональных. При этом они должны прочно базироваться на таких ценностях, как, к примеру, убеждение людей в важности защиты социальной и гражданской жизни от вмешательства государства.
Институты, навыки и ценности, необходимые для свободы, нельзя вызвать к жизни по указу, точно так же как человек не может научиться игре в баскетбол или балету без продолжительных тренировок или репетиций. Для создания общественных условий, ведущих к свободе, требуется время - как минимум, жизнь одного поколения. При этом аппарат свободы должен развиваться независимо и изнутри, его нельзя привезти откуда-то уже готовым и внедрить. Необходимые навыки и ценности нельзя ни импортировать, ни поручить их создание субподрядчикам.
Хотя Британская империя экспортировала свободу в Индию, британцы непосредственно управляли индийским субконтинентом почти сто лет. Во многих других странах, где правили британцы, демократии закрепиться не удалось. Кроме того, к XXI веку эпоха империй давно закончилась. Люди больше не желают, чтобы ими правили иностранцы. Ситуация, с которой США столкнулись в Ираке, продемонстрировала это более чем наглядно.
Если с этой точки зрения посмотреть на распространение демократии в последней четверти XX столетия, оно окажется не только примечательным, но и почти необъяснимым. Поскольку для создания институтов свободы, которые являются неотъемлемой частью демократического правления, требуется по меньшей мере одно поколение, а недемократические правительства, стремясь сохранить власть, всячески препятствуют укоренению элементов и практики свободы, то каким образом демократия вообще может установиться?
МАГИЯ РЫНКА
Всемирный спрос на демократическое правление в современную эпоху возник благодаря успеху стран, где оно практиковалось. Великобритания в XIX веке и Соединенные Штаты в XX столетии стали самыми мощными с военной и процветающими с экономической точки зрения суверенными государствами. Они входили в коалицию, победившую во всех трех глобальных конфликтах XX века: двух мировых войнах и холодной войне. Их успех произвел впечатление на остальных. Страны, как люди, учатся на примерах. У стран, как и у людей, успех вызывает желание подражать. Ход современной истории сделал демократию образцом, заслуживающим подражания.
Для построения демократической политической системы недостаточно только желания. Ключевым фактором для создания работающей демократии, и особенно институтов свободы, является рыночная экономика. Для ее функционирования необходимы те же институты, навыки и ценности, которые в сфере политики образуют демократию. Демократия распространяется благодаря действию рынка, когда люди применяют привычки и процедуры, которые уже освоили в одном секторе общественной жизни (экономика), в другом (политика). Для демократии рынок - это то же, что песчинка для раковины: сердцевина, вокруг которой вырастает жемчужина.
Свободный рынок взращивает демократию, потому что частная собственность, лежащая в основе любой рыночной экономики, сама является формой свободы. Более того, успешно функционирующая рыночная экономика делает граждан богаче, а благосостояние насаждает демократию среди прочего и тем, что поощряет тот вид участия в политике, который требуется при подлинной демократии. Многие исследования показали, что, чем больше валовый национальный доход на душу населения, тем выше вероятность того, что граждане будут защищать свободу и формировать правительство по результатам свободных и справедливых выборов.
И возможно, важнее всего то, что свободный рынок порождает независимые от правительства организации и группы: частные предприятия, профсоюзы, профессиональные ассоциации, клубы и тому подобное, в совокупности создающие гражданское общество, без которого также не может обойтись демократическая политическая система.
Частные ассоциации предоставляют убежище от государства, где индивиды могут преследовать свои интересы, будучи свободны от правительственного контроля. Гражданское общество помогает также сохранить свободу, служа противовесом правительственному аппарату. Народный суверенитет, вторая половина современного демократического правления, тоже зависит от элементов гражданского общества, а именно от политических партий и групп по интересам, возможности для появления которых создает свободный рынок.
Наконец, опыт участия в рыночной экономике культивирует две привычки, которые лежат в основе демократического правления: доверие и готовность к компромиссу. Чтобы правительство спокойно работало, граждане должны верить, что оно не будет действовать вопреки их насущным интересам, и прежде всего будет уважать их политические и экономические права. Чтобы правительство регулярно формировалось на основе свободных выборов, проигравшие должны быть уверены, что победители не станут злоупотреблять полученной властью.
Точно так же доверие - существенный элемент любого рынка, функционирование которого выходит за пределы прямого обмена на месте. Если продукция доставляется на большое расстояние, а плата за нее поступает в рассрочку, продавцы и покупатели должны верить в добросовестность и надежность друг друга. Конечно, в успешно работающей рыночной экономике правительство всегда готово использовать меры принуждения к исполнению нарушенных обязательств по контрактам или добиться компенсации. Но на рынке совершается такое количество сделок, что правительство в состоянии вмешаться только в крохотную их часть. Деятельность рынка намного больше зависит от уверенности в партнерах, чем от надежды на то, что правительство покарает их в случае невыполнения обязательств.
Вторая демократическая привычка, которая возникает благодаря рыночной экономике, - это способность к компромиссу. Компромисс сдерживает насилие, которое может угрожать демократии. Различные политические предпочтения, зачастую очень остро переживаемые, неизбежны при любой системе правления. Демократию отличает то, что конфликты, порождаемые такими различиями, разрешаются мирным путем. Обычно каждая партия получает что-то, но не все, что хотела. Компромисс жизненно необходим также и для функционирования рыночной экономики. В конце концов в каждой сделке покупатель хотел бы заплатить меньше, а продавец - получить больше той цены, на которой они в итоге остановились. Они договариваются, потому что альтернатива соглашению - это отсутствие сделки вообще. Участники свободного рынка учатся тому, что иногда лучшее - враг хорошего, а действия в соответствии с этим принципом на политической арене жизненно необходимы для демократического правления.
ПРОДВИЖЕНИЕ РЫНКА, ПРОДВИЖЕНИЕ ДЕМОКРАТИИ
Из этого анализа следует, что лучший способ взрастить демократию - стимулировать распространение свободных рынков. Продвижение свободной экономики - это, несомненно, лишь косвенный метод продвижения демократии, и незамедлительных результатов он не принесет. И все же стремительное расширение зоны демократии в последние 30 лет продемонстрировало явную связь этого процесса с развитием свободных рынков. Демократия пришла в страны Южной Европы, Азии и почти во все страны Латинской Америки после того, как все они накопили опыт, по крайней мере одного поколения, в реализации рыночной экономики.
Но если смотреть на проблему в таком свете, может показаться, что в косвенном продвижении демократии путем стимулирования свободных рынков нет нужды. Как правило, государства не надо подталкивать к перестройке экономики в соответствии с рыночными законами. Сегодня практически все уже сделали это в интересах экономического роста. Во второй половине прошлого столетия обеспечение роста экономики оказалось настолько важной и широко распространенной задачей, что способность его стимулировать стало главной проверкой на политическую легитимность для всех правительств. А история XX века, похоже, убедительно продемонстрировала, что рыночная система экономики - и только она - способна обеспечить экономический рост.
В этом смысле свободный рынок действует, как своего рода троянский конь. Диктатуры принимают его, чтобы укрепить свою власть и легитимность, а он в конечном счете работает на то, чтобы подорвать режим. Подобные размышления подводят к выводу о том, что внешняя политика, направленная на продвижение свободного рынка, не нужна, а триумф демократии в мире наступит благодаря всеобщему добровольному признанию институтов и политики рыночной экономики.
Однако это не так. Распространение демократии в XXI столетии не является ни неизбежным, ни невозможным. Об этом свидетельствуют неопределенные перспективы данной формы правления в трех важных регионах: в арабском мире, в России и в Китае.
БУДУЩЕЕ СВОБОДЫ
Перспективы создания демократической системы в арабских странах невелики. Этому препятствуют некоторые особенности арабской социальной и политической жизни. Такие черты свойственны не только Ближнему Востоку, однако нигде больше они не проявляются с такой силой.
Прежде всего, нефть. В данном регионе находятся самые большие запасы легкодоступной нефти. Страны, которые добились благосостояния благодаря ее добыче и продаже, часто называют 'нефтегосударствами'. Они редко соответствуют политическим стандартам современной демократии. Подобные государства не нуждаются в социальных институтах и гражданских навыках, которые, если перенести их в сферу политики, стимулируют демократию. Чтобы разбогатеть, им нужно только добывать и продавать нефть, а для этого достаточно совсем небольшой группы людей, которые даже могут не быть гражданами данной страны.
Более того, поскольку правительства владеют нефтяными месторождениями и получают все доходы от экспорта нефти, они, как правило, стремятся к расширению бюрократического аппарата и усиления власти. У руководителей 'нефтегосударств' необычно сильны стимулы для сохранения контроля над правительством, равно как и стимулы, препятствующие добровольному отказу от власти. Частная экономика, которая в других странах служит противовесом власти государства, здесь обычно слаба и незначительна, а гражданское общество недоразвито. Наконец, недемократические правительства 'нефтегосударств' (особенно ближневосточных монархий, где нефть имеется в изобилии, а численность населения относительно невелика) используют имеющееся в их распоряжении богатство для того, чтобы противиться движению в сторону демократизации. По сути, они подкупают народ, убеждая граждан отказаться от политической свободы и права самим решать, кто ими будет править.
Арабские страны - не очевидные кандидаты для вступления на демократический путь еще и потому, что их население зачастую строго разделено по племенному, этническому или религиозному признакам. Там, где население суверенного государства представлено более чем одной относительно многочисленной племенной, этнической либо религиозной группой, установление демократии всегда сталкивалось с трудностями. Стабильная демократия предполагает, что люди готовы стать частью меньшинства. Но они примут статус меньшинства, только если будут уверены, что большинство станет уважать их свободу. В странах, состоящих из нескольких упоминавшихся выше групп, такая уверенность не всегда присутствует, и нет достаточных оснований полагать, что она имеется в арабских государствах. Свидетельства ее отсутствия в Ираке более чем наглядны.
На пути арабских стран к демократии есть еще одна помеха. На протяжении большей части своей истории арабы-мусульмане считали себя участниками эпической битвы за мировое господство против христианского Запада. Историческая память об этом соперничестве все еще жива на арабском Ближнем Востоке и подпитывает массовую неприязнь к Западу. Это, в свою очередь, бросает тень на все, что имеет западное происхождение, включая доминирующую на Западе форму правления. По этой причине свобода и свободные выборы на арабском Ближнем Востоке не имеют столь высокой репутации, как в остальном мире. Учитывая все эти обстоятельства, администрацию Джорджа Буша, что бы о ней ни говорили, нельзя обвинить в том, что она выбрала легкую цель, направив усилия на продвижение демократии в арабском мире.
Перспективы демократии в России на ближайшие два-три десятилетия более благоприятны. Нынешнее российское правительство не уважает свободу и не было сформировано путем свободных и справедливых выборов. Отсутствие демократии объясняется тем, что после семи десятилетий коммунистического правления в стране не осталось ни социальных, ни политических, ни экономических основ, на которых зиждется демократическое государство. Но сегодня России не приходится сталкиваться с препятствиями, которые стояли на ее пути к демократии в прошлом.
В России исчезли и не будут восстановлены политическая и экономическая системы, основанные на коммунистической идее. Россия также в принципе свободна от исторически сильного ощущения, что ее культурная и политическая судьба принципиально отличается от других стран. Население больше не состоит, как это было до индустриализации и урбанизации, осуществленных в коммунистическую эпоху, преимущественно из неграмотных крестьян и безземельных сельскохозяйственных рабочих. В настоящее время средний россиянин грамотен, образован и живет в городе, а именно такой человек рано или поздно, вероятно, сочтет демократию привлекательной, а диктатуру - неприемлемой.
Революции в транспорте и коммуникациях в значительной степени затруднили для российского руководства возможность изолировать страну от внешнего мира. В частности, сегодня россияне намного лучше осведомлены об идеях и институтах демократических стран, чем в период правления самодержавных монархов или коммунистов.
Наконец, Россия в XXI веке гораздо меньше подвержена опасности нападения со стороны соседей, чем когда-либо раньше. Начиная с XVI столетия и почти до конца ХХ века монархи и комиссары оправдывали накопление и применение неограниченной власти необходимостью защиты страны от врагов. Этот аргумент ныне утратил значительную часть убедительности. Однако необходимо отметить, что у предвестников демократического будущего России есть противовес. Огромные запасы энергоносителей подталкивают страну в сторону автократического правления. Постсоветская Россия имеет неблагоприятный потенциал для превращения в 'нефтегосударство'. Поэтому, не боясь преувеличения, можно сказать, что демократические перспективы страны обратно пропорциональны ценам на нефть.
Из всех недемократических государств наибольшее значение имеет вопрос демократизации Китая. Самая многонаселенная страна мира движется к тому, чтобы в какой-то момент XXI столетия превратиться в мощнейшую экономическую державу. Виды на демократию в КНР неопределенны. С конца 1970-х годов проведена серия реформ, привнесших в экономику коммунистического типа элементы свободного рынка. Это стало толчком для выдающегося экономического роста, который на протяжении 25 лет ежегодно выражается двузначными цифрами.
Хотя основной институт рыночной экономики - частная собственность - в Китае в полной мере не установлен, впечатляющий темп экономического роста создал средний класс. Он составляет малую часть огромного населения, но его численность быстро растет. Все больше китайцев живут в городах, они хорошо образованны и зарабатывают на жизнь способами, которые дают им и некоторую степень независимости на работе, и достаточный доход, и свободное время для других занятий на досуге.
Вместе с ростом экономики начали создаваться различные независимые группы, которые формируют гражданское общество. В 2005-м официально были зарегистрированы 285 тыс. неправительственных организаций. Это - мизерная цифра для страны с населением 1,3 млрд. человек, но, по неофициальным данным, реальное число этих организаций достигает восьми миллионов. Более того, Китай XXI века, безусловно, выполняет одно историческое условие, необходимое для демократии: он открыт для внешнего мира. Вождь-основатель КНР Мао Цзэдун стремился отгородить Китай от остального мира. Его преемники радушно распахнули двери страны для всего, что Мао пытался туда не пускать.
Головокружительные перемены, которые произошли за четверть века экономических реформ, и их результаты привели к возникновению за относительно короткий период многих конструктивных элементов политической демократии. По мере продолжения экономического роста, увеличения численности среднего класса и становления гражданского общества, безусловно, усилится давление в сторону демократических преобразований. Однако приверженцы демократии столь же безусловно столкнутся с мощным сопротивлением правящей Коммунистической партии Китая (КПК).
Хотя партия отказалась от маоистской программы контроля над всеми аспектами социальной и политической жизни, она по-прежнему полна решимости сохранить монополию на политическую власть. КПК подавляет малейшие признаки организованной политической оппозиции и применяет избирательную цензуру. Запрещены прямое выражение политического несогласия и любые сомнения относительно роли компартии. Ее усилия, направленные на сохранение власти, не обязательно обречены на неудачу. Компартия Китая обладает большей жизнестойкостью, чем правящие коммунистические партии Европы и Советского Союза накануне краха в 1989 и 1991 годах. Поскольку китайские коммунисты куда больше их европейских и советских коллег преуспели в руководстве экономикой, они могут рассчитывать на молчаливую поддержку многих китайцев. При этом последние не испытывают к компартии особой любви и не уверены, что она имеет право вечно руководить страной без ограничения власти.
Принятие народом коммунистического правления в Китае объясняется еще и страхом: как бы не было хуже. Повторяющиеся периоды насилия оставили глубокий след в истории страны XX столетия. Китайский народ, безусловно, хотел бы избежать новых масштабных убийств и разрушений, и если цена стабильности - это продолжение диктаторского правления КПК, то люди могут считать, что оно того и стоит. У миллионов жителей КНР, которые особенно преуспели за четверть века реформ (многие из них образованные, космополитичные и живущие в городах прибрежных провинций Китая), есть основания опасаться враждебности гораздо более многочисленного, в основном сельского, населения внутренних районов, чье благосостояние в результате экономического бума не повысилось. Те, кто извлек выгоду, могут полагать, что нахождение КПК у руля власти защищает их и их благосостояние.
Наконец, руководство может использовать для укрепления своих позиций национализм, глубоко укоренившийся в сознании народа. Например, режим неустанно заявляет о своих притязаниях на контроль над Тайванем, которые, по-видимому, весьма популярны в континентальном Китае.
Ответ на вопрос, станет ли КНР демократией, когда и как это произойдет, даст только история XXI столетия. Тем не менее можно с некоторой уверенностью рискнуть предсказать две вещи.
Во-первых, если демократия придет в Китай, а также в арабский мир и в Россию, то случится это не благодаря целенаправленным и прямым усилиям Соединенных Штатов.
Во-вторых, давление в пользу демократического правления в XXI веке будет расти независимо от того, что делают или не делают США. Это неизбежно везде, где недемократическое правительство введет рыночную систему организации экономики. Такие режимы будут переходить к свободному рынку, чтобы стимулировать экономический рост, что всегда будет целью любого правительства.
____________________________________________
Америку - в массы ("The New York Times", США)
Безопасность и широта возможностей в XXI веке ("Foreign Affairs", США)
