Рамочное соглашение с Ираном о его ядерной программе вызывает в памяти более ранний эпизод в истории американской внешней политики: переговоры с Советским Союзом о контроле вооружений, которые проходили в 1970-е и 1980-е годы. Тогда, как и сейчас, Соединенные Штаты вели переговоры с враждебной державой по ядерным вопросам. Тогда, как и сейчас, эти переговоры встречали неоднозначную политическую реакцию в США. Тогда, как и сейчас, в американских дебатах, среди прочего, присутствовал вопрос о том, станет ли противоположная сторона выполнять условия соглашений, и как Соединенные Штаты смогут следить за процессом их выполнения.
Конечно, между двумя этими эпизодами есть важные различия. Самым очевидным является то, что у Советского Союза было огромное количество ядерного оружия, а Соединенные Штаты сегодня пытаются добиться того, чтобы у Исламской Республики Иран такого оружия не было вообще. Есть и другие весьма показательные различия между контролем вооружений периода холодной войны и сегодняшними усилиями: в уровне ставок того времени и настоящего, в проблемах, связанных с контролем выполнения соглашений, в соотношении переговоров с более общими политическими вопросами и в балансе сил между переговаривающимися сторонами. Эти различия показывают, насколько трудно будет найти удовлетворительное решение тех проблем, которые создает иранская ядерная программа.
Несмотря на то внимание, которое привлекали к себе переговоры и соглашения по контролю вооружений между США и СССР, они имели намного меньшее значение, чем сегодняшние переговоры с Ираном. К 1970-м годам обе сверхдержавы накопили тысячи ядерных боеприпасов. За исключением переговоров 1972 года, которые по сути дела наложили запрет на системы противоракетной обороны, предотвратив связанную с их строительством дорогостоящую гонку, тот переговорный процесс был нацелен на замораживание двух и без того огромных ядерных арсеналов. Каков бы ни был исход этих переговоров, основополагающие стратегические взаимоотношения между США и Советским Союзом уже сложились. Каждая из сторон была достаточно сильна, чтобы удержать другую сторону от нападения. Ни успех, ни провал на этих ядерных переговорах не мог изменить этот исключительно важный факт. Таким образом, переговоры не влияли на самый важный вопрос в советско-американских отношениях, да и в международной политике в целом: шанс на начало войны между двумя сверхдержавами. Те соглашения, которые заключали Соединенные Штаты и Советский Союз, просто позволяли им сэкономить довольно скромные суммы, которые в противном случае им пришлось бы потратить на дополнительные вооружения.
И напротив, ставки на иранских переговорах чрезвычайно высоки. Если Иран станет ядерной державой, другие ближневосточные страны тоже наверняка создадут собственное ядерное оружие. Если такое произойдет, в регионе не будет тех условий, которые предотвратили ядерную войну между США и СССР. На Ближнем Востоке будет не две, а несколько ядерных держав, и ни одна из них не будет уверена в том, что после внезапного нападения регионального противника ее ядерный арсенал останется в целости. Поэтому в кризисной ситуации у ядерных держав на Ближнем Востоке будут мощные стимулы для нанесения упреждающего удара. Шансы на начало катастрофической войны вырастут многократно. Таким образом, американское правительство гораздо больше заинтересовано в достижении своих целей на переговорах с Ираном, чем на переговорах о контроле вооружений времен холодной войны.
Для выполнения этих целей потребуется не только заключить соглашение с Ираном об ограничении его ядерной программы, но и иметь возможности для проверки его выполнения, дабы иранское правительство, склонное к нарушению договоров такого рода, соблюдало все условия. Во времена холодной войны США были вынуждены осуществлять мониторинг, проверяя исполнение договоров, подписанных с Советским Союзом, потому что советское руководство отказывалось пускать инспекторов на свою территорию, и американской стороне приходилось полагаться на данные космической разведки. Американское правительство с большой степенью надежности могло установить только то, что снимали спутники, пролетая над территорией Советского Союза. А это означало, что в такие соглашения можно было включить в основном лишь очень большие и легко распознаваемые системы вооружений, такие как гигантские баллистические ракеты.
Осуществлять проверку выполнения ядерного соглашения с Ираном будет намного труднее. Соединенным Штатам придется следить не только за тем, каким оружием обладает Иран, но и, что гораздо важнее, какие работы в ядерной области, в том числе, в малых масштабах, проводит иранский режим. Если говорить конкретно, процедура проверки требует получения точных знаний о том, занимается ли Иран какими-то работами, могущими привести к созданию бомбы. В этих целях доступ к иранским объектам должен быть гораздо шире, чем к советским объектам во времена холодной войны. На самом деле, инспекторам нужен будет более или менее неограниченный доступ ко всем иранским объектам, имеющим хотя бы какое-то отношение к созданию ядерного оружия. А это связано со множеством трудностей.
Во-первых, верховный лидер Ирана аятолла Хаменеи утверждает, что его ядерные объекты будут недоступны для инспекций, из-за чего осуществлять надежный контроль будет просто невозможно. Во-вторых, в зависимости от деталей соглашения в случае его достижения, на проведение проверок может потребоваться разрешение Совета Безопасности ООН. Это вызовет задержки и ограничения, которые будут мешать работе инспекторов. В-третьих, иранское правительство может воспрепятствовать работе инспекторов или попытаться обмануть их, а то и вообще запретить им появляться в Иране, как поступил Саддам Хусейн с инспекторами ООН в Ираке.
В конце холодной войны последний реформатор из числа советских руководителей Михаил Горбачев позволил включить в советско-американские соглашения о контроле вооружений не только самые крупные, но и более мелкие ядерные объекты, неразличимые на космических снимках. Тем самым, он дал согласие на то, от чего отказывались его предшественники: на проверки на местах. Такое же положение должно быть в любом случае включено в соглашение с Ираном. Тех проблем, которые существуют сегодня с Ираном, не было в соглашениях конца холодной войны, заключенных благодаря уступкам Горбачева, потому что с тех пор кардинально изменился сам контекст договоров того времени — общие политические взаимоотношения между двумя сверхдержавами. В результате политики Горбачева советско-американское соперничество пошло на убыль. Поскольку советское правительство стремилось к улучшению отношений с США, оно оказывало содействие инспекторам. Делать ставку на то, что аналогичную позицию займет Иран, мы не можем. Стремясь ослабить бремя международных экономических санкций, Тегеран, в отличие от Горбачева, не хочет улучшать свои отношения с США. В отличие от Горбачева, он не подает признаков смены позиций, не говоря уже об отказе от политики, которая поссорила его с Америкой.
Во времена холодной войны американская политика по контролю вооружений была привязана к советской внешней политике. Когда эта политика становилась агрессивной, СССР лишался необходимой политической поддержки Америки таким соглашениям по контролю вооружений. Например, после советского вторжения в Афганистан в декабре 1979 года администрация Картера сняла тщательно продуманный и до мельчайших деталей обсужденный Договор ОСВ-2 с ратификации в сенате, хотя он уже был представлен туда на утверждение. Таким образом, контроль вооружений выступал в качестве сдерживающего средства (не всегда должным образом, надо признать) против агрессивной внешней политики Советского Союза.
Подход Обамы к иранской ядерной программе произвел, если хотите, противоположный эффект. В процессе переговоров иранский режим расширял, а отнюдь не отказывался от инициатив, которые угрожают союзникам США. Один официальный иранский представитель похвастался, что его государство контролирует капиталы четырех арабских стран — Сирии, Ливана, Ирака и Йемена, и в каждом из случаев поддерживает силы, враждебные по отношению к американским друзьям, к Соединенным Штатам, либо и к тем, и к другим. Иран также продолжает заявлять о своем намерении уничтожить Израиль, и получив в свои руки ядерное оружие, он обретет ужасную возможность для осуществления такого плана. По условиям соглашения, которые известны на сегодняшний день, экономические санкции против Ирана будут облегчены, а ему взамен даже не придется вносить коррективы в такого рода планы и намерения.
В конце 1980-х годов и советская внешняя политика, и система внутреннего государственного управления в СССР претерпели изменения в благоприятном для США направлении. Но на ядерных переговорах содействие таким переменам никогда не было явной целью США, и внутренняя либерализация (а в итоге распад) врага Америки по холодной войне не имел к ним никакого отношения. В этом плане американская администрация сегодня также идет иным путем.
Как сказал президент, одна из целей соглашения, важнейшей частью которого является отмена экономических санкций против Ирана, состоит в более полной интеграции исламской республики в мировую экономику. Как и в случае с Кубой, где Обама проводит аналогичную политику с гораздо менее высокими ставками, он полагает, что открытие Ирана навстречу внешнему миру ослабит власть радикальных клерикалов, заправляющих в Тегеране, даст больше полномочий тем представителям режима и околовластных кругов, которых президент считает умеренными, и преобразит иранское общество и иранскую политику таким образом, что власть станет менее деспотичной внутри страны и менее агрессивной за ее пределами.
На самом деле, надежда на такой исход занимает центральное место в политике Обамы. Поскольку ограничения на деятельность Ирана в ядерной сфере будут иметь вполне определенные сроки, то в случае, если режим не осуществит значительные преобразования до окончания этих сроков, с завершением действия соглашения появится тот самый результат, которого администрация, согласно ее заявлениям, стремится не допустить: экспансионистский и антиамериканский Иран освободится от всех барьеров, мешающих ему стать обладателем ядерного оружия.
Налаживание сотрудничества с внешним миром может сделать Иран более свободной и мирной страной. Но опять же, возможны и другие варианты. Постсоветская Россия и Китай после Мао наладили более тесные связи с Западом, чем при ортодоксальном коммунизме, особенно в сфере экономики. Тем не менее, в последние годы обе страны проводят все более агрессивную внешнюю политику. Таким образом, политика Обамы в отношении Ирана очень похожа на азартную игру с высокими ставками, исход которой совершенно неясен.
Последнее различие между советско-американским контролем вооружений и текущими ядерными переговорами с Ираном имеет, пожалуй, самые существенные последствия для американской политики. В тех соглашениях, которые заключали между собой соперники по холодной войне, присутствовал основополагающий принцип международных отношений и жизни в целом: достигнутые переговорным путем соглашения отражают баланс сил между участвующими в них сторонами. Соединенные Штаты и Советский Союз были равными: ни один из них не мог заставить другого делать то, что он не хочет. В случае нанесения удара одной стороной другая могла нанести ей ответный удар с катастрофическими последствиями. Поэтому в результате подписания договоров стороны оставались с равными, или, по крайней мере, с сопоставимыми между собой ядерными силами.
На сегодняшних переговорах Соединенные Штаты намного сильнее Ирана, однако именно США идут на крупные уступки. Если в начале переговоров администрация Обамы требовала от тегеранского режима отказаться от всех ядерных объектов и прекратить любую деятельность, способную привести к созданию бомбы, то в конце она разрешила Ирану сохранить фактически все эти объекты и продолжить некоторые работы. Как это произошло?
Отчасти это объясняется личной верой Барака Обамы в преобразующую силу участия в мировой экономике и в его страстном стремлении заключить соглашение, которое станет кульминационным пунктом его президентства. Но хотя между двумя сторонами существует огромное неравенство в мощи и влиянии, главная причина состоит в том, что Соединенные Штаты не хотят применять военную мощь, и иранское руководство знает это.
Единственный верный способ не дать Ирану изготовить ядерное оружие это уничтожить его объекты за такие действия. Президент Обама время от времени намекает, что он готов это сделать (он сказал, что «возможны любые варианты»), но со временем эта угроза потеряла свой вес, и вера в нее угасла. У Северной Кореи сегодня есть ядерное оружие, потому что ее режим нарушил обещание не производить такое оружие, а Соединенные Штаты не уничтожили его ядерные объекты бомбардировками с воздуха. Есть основания опасаться, что Иран пойдет тем же путем.
Администрация представляет соглашение, которое надеется заключить, в качестве альтернативы такому удару. Но состоится соглашение или нет, вопросы о том, станут ли США атаковать Иран и при каких обстоятельствах, и какие заявления должно сделать американское правительство перед таким нападением о перспективах, будут приобретать все большее, а не меньшее значение. Если переговоры потерпят неудачу, США придется решать, как не дать исламской республике стать обладательницей ядерного оружия. Даже если в результате переговоров появится соглашение, подписанное всеми сторонами, и в результате будут сняты экономические санкции, возобновить которые будет практически невозможно, у иранских мулл не будет никаких стимулов для его выполнения и проявления сдержанности, кроме страха перед бомбардировками. В действительности один из самых сильных аргументов в пользу подписания соглашения заключается в том, что если Иран нарушит его, у США будет больше внешне- и внутриполитических возможностей для нанесения удара. Но при этом исходная посылка строится на сомнительной основе: это готовность и желание США применить силу. Поэтому, подпишут стороны соглашение или нет, наиболее вероятная альтернатива угрозе уничтожения иранской ядерной инфраструктуры состоит в том, что Тегеран получит ядерное оружие. Однако все американские политические руководители, включая Обаму, неоднократно заявляли, что это абсолютно неприемлемо.
Нападение на любую страну, пусть даже такую слабую в военном отношении, как Иран, это очень серьезное и опасное предприятие. У всех войн бывают непреднамеренные, неожиданные и часто очень неприятные последствия. Такое соображение должно влиять — и влияет — на неизбежные американские дебаты о применении силы против иранской ядерной программы. В ходе таких дебатов придется сопоставлять риски войны и риски появления у Ирана ядерного оружия. Для таких дебатов большое значение имеют как минимум четыре других соображения.
Во-первых, возражения против такого нападения на том основании, что оно дает лишь какой-то запас времени, кажутся неубедительными. Поскольку администрация Обамы признала, что любые ограничения на иранскую ядерную программу будут иметь свои сроки, запас времени это как раз то, что администрация пытается получить. В целом время это очень ценный фактор. В некотором смысле в людских делах время это единственное, чем мы располагаем: ничто не может длиться вечно. Заявления о том, что США не должны останавливать иранскую программу силой, потому что это дает лишь какой-то запас времени, подобны утверждениями о том, что медицинская помощь бессмысленна, так как все мы в конечном итоге умрем.
Во-вторых, северокорейский случай отличается от иранского тем, что нападение на Иран более оправданно. Соединенные Штаты не стали останавливать северокорейскую ядерную программу силой отчасти из-за того, что в этот важнейший период американское руководство было занято Ираком, а еще, и это главное, у него не было политически жизнеспособного военного варианта на такой случай. Отвечая на американские бомбежки своих ядерных объектов, Северная Корея могла нанести огромный ущерб южнокорейской столице Сеулу, который находится в пределах досягаемости ее артиллерии. По этой причине южные корейцы однозначно заявили, что не поддержат такое нападение, и США с уважением отнеслись к пожеланиям своего демократического союзника. Однако в случае с Ираном региональные союзники Америки, уязвимые для иранского ответного удара, такие как Израиль и Саудовская Аравия, выступают за нападение на ядерную инфраструктуру Тегерана. Возможно даже, что Израиль сам нанесет такой удар.
В-третьих, все дискуссии на тему нападения на Иран будут происходить под впечатлением от американской войны в Ираке. Но как и в случае с Северной Кореей, ссылки на ту войну как на прецедент не очень уместны. Американская цель в Ираке заключалась сначала в уничтожении режима Саддама Хусейна, а потом в преобразовании страны. Для достижения этих целей требовалось длительное присутствие американских войск в Ираке, которое оказалось неприемлемо дорогостоящим в плане людских и материальных потерь. При нападении на Иран американская цель будет состоять в разрушении его ядерной инфраструктуры — а для этого присутствие там американских сухопутных войск не является необходимостью. Несомненно, достижение этих целей тоже связано с потерями, но они будут намного меньше понесенных США в Ираке.
В-четвертых, если администрация Обамы на самом деле решительно против применения силы в отношении Ирана, это значит, что во внешней политике США многое изменилось, причем фундаментально. Более 70 лет, с момента вступления во Вторую мировую войну, Соединенные Штаты проводят внешнюю политику в глобальных масштабах, всегда готовые начать войну во имя своих жизненно важных интересов. Сейчас у Америки за пределами ее границ нет более важного и безотлагательного интереса, чем недопущение появления ядерного оружия у агрессивного, теократического, антиамериканского режима, расположенного в регионе с огромными запасами нефти, от которых зависит вся мировая экономика. Если война в защиту этого интереса стала немыслимой, значит, внешняя политика США вступила в новую эпоху. Что бы мы ни говорили об этой новой эпохе и о мире, который она может породить, одно можно сказать наверняка. Проводя эту новую внешнюю политику (если это то, что он делает), Барак Обама добьется одной из целей, которую он поставил перед собой, придя в Белый дом. Он станет преобразующим и качественно новым президентом.
Майкл Мандельбаум — член редколлегии The American Interest, профессор, преподаватель американской внешней политики на факультете передовых международных исследований университета Джонса Хопкинса. Он автор трех книг на тему холодной войны, ядерной стратегии и контроля вооружений. Его последняя книга называется The Road to Global Prosperity (Путь к глобальному процветанию).
