Не секрет, что ни Китай, ни Россия не отказались бы от большего влияния на Корейском полуострове. Выступая на Генеральной Ассамблее ООН президент Южной Кореи Мун Чжэ Ин заявил, что «окончание Корейской войны — неотложная задача. Это путь, который мы должны пройти, чтобы двигаться навстречу миру». На следующий день во время встречи на министерском уровне членов Совбеза ООН этому заявлению вторил министр иностранных дел Китая Ван И, продвигая китайскую «декларацию об окончании войны». На той же встрече российский министр Сергей Лавров упомянул о необходимости принятия новых резолюций Совета Безопасности ООН, направленных на поддержание мира на Корейском полуострове. Официально декларируемые мотивы для всех сторон одинаковые: убедиться в приверженности Северной Кореи установлению прочного мира на полуострове. Однако что стоит за демонстративной заинтересованностью Китая и России в официальном прекращении Корейской войны?
Декларация об окончании войны, позиционируемая как основа нового мирного режима с минимальными издержками, безвозвратно изменит правовые рамки, гарантируя безопасность на полуострове. Так, она устранит необходимость в подготовке постоянных резолюций ООН и поддержании Корейского военного перемирия. Такой результат будет выгоден Китаю и России, но усложнит ситуацию для других региональных игроков. В конечном счете, это необратимо разрушит правовую основу для существования многонационального Командования Организации Объединенных Наций в Южной Корее и Японии и вновь потребует обсуждения Советом Безопасности ООН любой северокорейской агрессии. Хотя Соединенные Штаты и их союзники, несомненно, постараются свести такие последствия декларации к минимуму, у Китая и России появится шанс сократить число игроков в регионе, подорвать режимы санкций, и восстановить контроль над происходящим на Корейском полуострове исключительно через Совет Безопасности ООН.
Так как Корейская война формально не окончена, декларацию об окончании войны продолжают обсуждать. С начала 1950-х годов существуют два правовых механизма: резолюции Совета Безопасности ООН (СБ ООН) и Корейское военное перемирие. Когда 25 июня 1950 года на Корейском полуострове разразился конфликт, СБ ООН принял резолюцию 82, призывающую к немедленному прекращению военных действий. Когда этого не произошло, Совет принял резолюцию 83 от 27 июня, официально признав «вооруженное нападение» на Республику Корея и призвав все государства — члены ООН помочь Южной Корее в отражении нападения Севера. Для поддержания этой резолюции СБ ООН принял третью резолюцию (резолюция 84), содержащую следующие три пункта: (1) странам-членам ООН рекомендовалось предоставить вооруженные силы и другую помощь единому командованию, назначенному Соединенными Штатами; (2) Соединенным Штатам предлагалось назначить командующего этими силами; (3) Объединенному командованию разрешалось пользоваться флагом ООН при исполнение миссии. Поскольку на смену этим резолюциям так и не пришел мирный договор или аналогичное международное соглашение, улаживающее ситуацию с «вооруженным нападением» (см. Главу VII Устава ООН, статья 51), они сохранили силу и служат правовой основой для действий Командования Организации Объединенных Наций, которое существует по сей день.
Вторая часть правового механизма — это перемирие, завершившее военные действия в 1953 году, к которому удалось прийти в ходе долгих переговоров. Эти переговоры велись в течение двух лет и включали 158 встреч между воюющими сторонами. Перемирие представляет из себя 20-страничный документ, содержащий 63 пункта и 58 подпунктов для предотвращения возобновления конфликта. Эти положения включали создание Военной комиссии по перемирию и Наблюдательную комиссию нейтральных стран, которым поручено осуществлять надзор за сохранением условий перемирия, ограничить количество вооруженных сил, которые могут быть введены на полуостров в данный момент, установить правила поведения вдоль демилитаризованной зоны и так далее. Все стороны согласились соблюдать перемирие до тех пор, пока его пункты «не будут прямо заменены взаимоприемлемыми поправками и дополнениями или предоставлением соответствующего соглашения о мирном урегулировании на политическом уровне между обеими сторонами».
В результате обе резолюции и соглашение о перемирии остались неизменными и с 1953 года гарантировали мир на полуострове, хотя и не без сложностей. Северная Корея постоянно утверждает, что перемирие больше не релевантно (последний раз в 2013 году), а в середине 1990-х режим Кима исключил из Наблюдательной комиссии нейтральных стран чехословацких и польских представителей, которые отвечали за контроль соблюдения перемирия. Однако в целом все стороны по-прежнему приверженны пунктам перемирия. Его положения и контроль за их исполнением более 70 лет позволяют избегать возобновления конфликта на Корейском полуострове.
С точки зрения Южной Кореи и США, декларация об окончании войны не нацелена на отказ от условий перемирия и подрыв резолюций СБ ООН, но открывает возможность для других добиваться этого. Резолюции Совбеза 82,83 и 84 выпущены в условиях «вооруженной агрессии» Северной Кореи, а декларация об окончании войны де-факто создает условия для этого. Кроме того, сомнительно, что декларация об окончании войны может обеспечить «мирное урегулирование на политическом уровне», которое бы перекрыло пункты мирного договора. Эти результаты приведут к двум непредвиденным последствиям, которые китайские и российские правительства с готовностью поприветствуют: (1) разрушению правовой базы для существования Командования ООН и (2) упразднению постоянных полномочных органов для реагирования на провокации Северной Кореи.
Последствие 1: разрушение правовой базы Командования ООН
Президент Мун дал ясно понять, что декларация об окончании войны не повлияет на присутствие на полуострове американских войск, что справедливо, но непонятно. Американские войска находятся в Корее по договору о взаимной обороне между США и РК, подписанному в 1953 году, так что технически декларация об окончании войны не повлияет на этот документ. Однако документ ставит под угрозу существование Командования ООН, состоящего из представителей 16 государств, которые действуют под флагом Организации Объединенных Наций с 1950 года.
Командование ООН — многонациональная военная организация, созданная на основе резолюций 82,83 и 84, чтобы ответить на северокорейскую агрессию. Командование ООН состоит из представителей 16 стран, известных как «направляющие государства». Некоторые из них с момента ведения боевых действий сменились. Сейчас список выглядит следующим образом: Австралия, Бельгия, Канада, Колумбия, Дания, Франция, Греция, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Филиппины, Таиланд, Терли, Южная Африка, Соединенное Королевство и Соединенные Штаты.
Во время войны задействованные государства предоставляли боевые силы, но прекращение огня сместило акцент с победы в войне на сохранение условий перемирия. Другими словами, главная функция ООН теперь состоит не в том, чтобы выиграть войну, а в том, чтобы поддерживать мир. Важно отметить, что Комиссия по военным перемириям командования ООН не просто сосредоточена на Северной Корее, но и отвечает за обеспечение того, чтобы все стороны, включая южнокорейские и американские войска, которые время от времени нарушали условия перемирия, поддерживали соглашение.
В условиях мирного времени Командование ООН также поддерживает резолюции ООН, включая соблюдение режима санкций. На Корейском полуострове командование ООН контролирует условия перемирия, в том числе фиксирует нарушения санкционного режима. Последний пример — полевое исследование от августа 2018 года о железной дороге из Южной Кореи в Китай через КНДР, которая могла нарушить существующие санкции. Помимо самого полуострова, Командование ООН поддерживает Соглашение о статусе вооруженных сил с Японией, которое предусматривает тыловую штаб-квартиру и семь баз для нужд Командованиям ООН. Эти базы в настоящее время используются для размещения в Японии канадских, австралийских и новозеландских самолетов с целью контроля за соблюдением санкционного режима.
Декларация об окончании войны не обязательно повлечет за собой упразднение Командования ООН, но точно уберет законные основания существования организации. Северная Корея постоянно ставила под сомнение законность существования Командования ООН, и декларация об окончании войны позволит России и Китаю делать то же самое. Обе страны непременно усомнятся в законности существования Командования в Совбезе ООН и окажут давление на страны или будут их принуждать разорвать связи. Таким образом, они преследуют двойную цель: подорвать режим соблюдения санкций и одновременно сократить число военных, действующих в регионе.
Последствие 2: упразднение постоянных полномочных органов для реагирования на северокорейскую провокацию
Постоянные резолюции СБ ООН дают международному сообществу правовую основу для ответа на северокорейские провокации без необходимости снова обращаться в Совет Безопасности ООН. Нынешняя правовая структура не учитывает Китай и Россию, и не секрет, что оба государства предпочли бы иметь больший контроль над происходящим на Корейском полуострове. Пока постоянные резолюции СБ ООН остаются незыблемыми, потребуется новая резолюция об их устранении, но в присутствии трех членов Командования ООН, — США, Великобритании и Франции — обладающих правом вето в Совете, вероятность такого сценария равна нулю. Между тем единственная возможность для Китая повлиять на перемирие — через его непростые отношения с Северной Кореей, в то время как Россия вообще не имеет рычагов воздействия.
Возможность безотлагательно реагировать — ключевой компонент сдерживания, обеспечивающий мир с 1953 года. Нет необходимости сообщать о «вооруженном нападении» Совету Безопасности ООН, ждать обсуждений или надеяться, что Китай и Россия одобрят международный ответ на северокорейскую агрессию. Южная Корея и 16 членов международного сообщества могли быстро отреагировать на возвращение условий перемирия мира на полуострове. Это означало бы, что каждый агрессивный шаг, который предпринимала бы Северной Корее, должен был быть гораздо более взвешенным.
Декларация об окончании войны предусматривает международное согласование реагирования на «вооруженное нападение», которое и привело к принятию тех самых резолюций. Россия уже выступает за новый режим резолюций СБ ООН, касающихся Северной Кореей, и это даст ее делегации правовое обоснование для поддержки такой инициативы. Между тем это также означает, что ответ на северокорейские провокации потребует принятия новых решений СБ ООН, на которые Китай и Россия могут наложить вето. Это принципиальное изменение условий гарантий безопасности. Разумеется, международное сообщество может ответить без действующей резолюции СБ ООН, но это подорвет стандарты международного порядка, основанного на правилах, которые оно пытается заставить соблюдать Китай и Россию.
Для южнокорейских и американских официальных лиц все это не в новинку. Они и другие члены международного сообщества будут искать способ минимизировать негативные последствия принятия декларации о прекращении войны. В дальнейшем издержки будут минимальны, если Северная Корея действительно выйдет из кризиса. Но если она этого не сделает, если Ким Чен Ын продолжит играть в ту же дипломатическую игру, что и его предшественники, декларация о прекращении войны приведет к более серьезным последствиям, чем планировалось. Это те последствия, которым Китай и Россия будут, несомненно, рады.