Интервью с Эльжбетой Каца (Elżbieta Kaca) — сотрудницей Польского института международных дел (PISM), редактором доклада этой организации с рекомендациями на тему программы «Восточное партнерство».
Polskie Radio: В этом году исполнится десять лет с момента появления «Восточного партнерства». Польский Институт международных дел подготовил доклад на тему этого европейского проекта. Какая ставилась цель?
Эльжбета Каца: В докладе даются рекомендации на тему дальнейшего развития «Партнерства». Страны-члены ЕС сейчас обсуждают, что будет с ним после 2020 года: конкретные планы в рамках инициативы Еврокомиссия прописала только до этого срока. Нужно решить, в каком направлении должен развиваться проект.
В 2020 году пройдет саммит «Восточного партнерства», а в Совете ЕС будет в это время председательствовать Германия. Так что следует ожидать появления ключевых решений. Сейчас ведется дискуссия, которая позволит подготовить для них почву.
Польша и другие государства, которые поддерживают «Восточное партнерство» (то есть, в частности, страны Балтии и Швеция), стараются сформулировать конкретные предложения по развитию этой инициативы. Доклад Польского института международных дел должен послужить толчком к дискуссиям политиков, которые будут принимать решения.
- Каковы, на ваш взгляд, перспективы «Восточного партнерства»?
— В ближайшее время развивать его будет нелегко. Инициатива лишилась политического импульса, поскольку основные цели, которые были поставлены в 2009 году, уже достигнуты. ЕС подписал с желающими (Грузия, Молдавия, Украина) соглашения об ассоциации (они включают в себя договоры об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли), а также установила с ними безвизовый режим. Что касается всех стран-участниц программы, то есть трех упомянутых стран и еще Белоруссии, Армении и Азербайджана, то секторальное сотрудничество с ними продолжается. За периодом усилий, нацеленных на заключение соглашений с ЕС, последовал период их претворения в жизнь. Здесь возникает проблема, ведь кропотливое внедрение договоров — это не тот процесс, который бы позволил «Восточному партнерству» заявить о себе на европейской арене или тем более там, где он идет. Политических импульсов он не создает.
Более того, внедрять требования соглашений будет сложно из-за того, что у стран-участниц программы нет ни перспектив на членство в ЕС, ни структурных фондов на проведение реформ. Договоры об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли подразумевают тесные контакты с Европой, поскольку государства-партнеры обязуются принять значительную часть европейских законодательных норм, касающихся внутреннего рынка. Еще сильнее интегрированы с Евросоюзом только члены Европейской экономической зоны, например, Норвегия.
- То есть в этой сфере потребуется поддержка, которую наверняка ждут участники программы.
— Государства, подписавшие соглашение об ассоциации, то есть Грузия, Молдавия и Украина, питают большие надежды на интеграцию с Евросоюзом. Они хотят получить перспективу на членство, но сейчас это невозможно. В ближайшее время они ожидают получить от Европы специальное предложение, включающее в себя создание нового политического формата, а также увеличение объема финансовой помощи на проведение реформ. В долгосрочной перспективе единственным ориентиром выступает членство в ЕС. Следует отметить, что, эти три страны не взаимодействуют друг с другом, они вносят свои предложения по отдельности, а поэтому их голос в европейских институтах не слышат.
Что касается Белоруссии и Азербайджана, то они стремятся к развитию экономического и секторального сотрудничества. Армения уже вступила на путь реформ и хочет получить от ЕС дополнительную поддержку в этой сфере. Общим знаменателем для всех участников «Восточного партнерства» можно назвать ожидания, связанные с углублением сотрудничества в области безопасности, борьбы с российской пропагандой, а также увеличением объема европейских инвестиций.
- Мы ожидаем от участников программы многого. Ключевой, по мнению некоторых, темой выступает безопасность, но часть политиков старается ее замолчать. В свою очередь, Украина открыто говорит, что планирует вступить в ЕС и НАТО.
— Эта перспектива сейчас нереальна. В связи с этим Украина предлагала Евросоюзу интеграцию только в отдельных областях, думая, например, о вступлении в таможенный союз или Шенгенскую зону. В итоге от обоих предложений она отказалась: присоединение к таможенному союзу украинцам невыгодно с экономической точки зрения, а стать частью Шенгенской зоны их страна не может из-за длинной и не защищенной должным образом границы с Россией.
- Каждое предложение Украины — это прощупывание почвы в разных областях, но пока ни одно из них невозможно претворить в жизнь.
— С одной стороны, мы видим большие надежды стран-членов программы, а с другой — преграды и проблемы, которые создают им ЕС и партнеры.
- Все это следует учитывать в концепциях развития «Восточного партнерства».
— Сейчас в ЕС нет соответствующей политической атмосферы, в которой можно было бы представить смелую программу.
- Это удивительно в контексте нападения России на Украину и очередных российских актов агрессии. Будем надеяться, что ситуация изменится.
— Современная ситуация выглядит менее благоприятной, чем та, в которой в 2009 году родилось «Восточное партнерство». Во-первых, появились новые проблемы, которые занимают ЕС больше, чем тема восточного соседства. Это, в частности, Брексит, переговоры на тему нового бюджета, конфликт с США, миграционная политика в контексте недавнего кризиса. Многие государства, опасаясь наплыва беженцев, предпочитают развертывать и финансировать программы развития у своих южных соседей, так что на дискуссии о востоке места не остается.
Обострение курса европейской политики в отношении России после ее нападения на Украину не находит отражения в создании более смелой программы для «Восточного партнерства». Наоборот, после украинского кризиса многие страны-члены ЕС стали опасаться, что более масштабные предложения для членов инициативы могут спровоцировать дополнительные проблемы с Москвой. В Евросоюзе есть консенсус на тему сдерживания российских поползновений у его восточных соседей, но некоторые государства высказывают мнение, что украинский кризис разразился из-за Европы, то есть из-за того, что Украине предложили присоединиться к углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли. Так что сейчас мы видим тренд на сведение инициатив в рамках «Партнерства» к техническому и секторальному сотрудничеству.
Члены ЕС придерживаются разного мнения по поводу будущего этой программы. В число государств, которые относятся к ней благожелательно, входят Польша, страны Балтии, Швеция и некоторые другие в зависимости от того, о каких аспектах идет речь. Скептически смотрят на «Партнерство» Франция, страны Бенилюкса, Австрия, Голландия. Самые серьезные ограничения создает Германия, которая не хочет никаких модификаций инициативы.
- Фактически мы видим отделение темы «Восточного партнерства» от российской тематики, а благодаря этому Москва получает пространство для своих агрессивных действий, которые не встречают отпора.
— Страны, относящиеся к «Партнерству» скептически, а также Германия считают, что необходимо сохранять статус-кво. Они поддерживают политику санкций в отношении России, но не хотят совершать более активные шаги в рамках обсуждаемой инициативы, чтобы не спровоцировать еще более серьезные проблемы с Москвой. Свою роль играют и другие факторы: некоторые государства выступают против расширения ЕС или концентрируют внимание на развитии отношений Европы с ее южными соседями.
- Бездействие может привести к новым проблемам. Без соответствующей политики ситуация таких стран, как Белоруссия, ухудшится.
— Польша заинтересована в дискуссии на тему долгосрочных целей «Восточного партнерства» в 2030-2040-х годах, однако, ее невозможно начать из-за сопротивления Франции и Германии. Они хотят не более тесной интеграции восточного региона с ЕС, а сохранения статус-кво.
- Между тем отсутствие конкретных действий со стороны Европы позволяет России распространять влияния, а это отнюдь не способствует сохранению статус-кво. Ограничение программы «Партнерства» противоречит интересам нашего региона, скажем так, в экзистенциальном плане.
— В современных условиях возможна лишь политика малых шагов. Это связано не только с внутриевропейскими политическими ограничениями, но и с тем, что сложно предлагать какую-то смелую программу, если партнеры внедряют требования соглашений об ассоциации гораздо медленнее, чем предполагалось.
- Европейская перспектива, согласно официальным документам, открыта для всех стран Европы, которые выразят желание пойти этим путем.
— Однако, если взглянуть на ситуацию реалистично, можно сказать, что ни один из участников «Восточного партнерства», не может подать заявку на членство. К сожалению, разросшиеся олигархические структуры и высокий уровень коррупции тормозят реформы во всем регионе действия инициативы.
Если государства, подписавшие соглашения об ассоциации, будут успешно их внедрять, у них появится аргумент в пользу дальнейшей интеграции с ЕС. Пока в этом направлении удалось добиться лишь частичных успехов. В некоторых сферах дела идут хорошо, а в других прогресса нет. Самые большие сложности возникают с созданием системы независимого правосудия и повышением прозрачности государственных финансов. У восточных партнеров есть свои сдерживающие факторы, но никто не сделает за них то, что они должны сделать сами. Сейчас Европе следует помочь партнерам как можно быстрее внедрить требования заключенных соглашений, развить секторальное сотрудничество и внести в инициативу политический импульс.
- Что предлагает ваш Институт?
— Наши эксперты считают, что новая программа на период с 2020 года должна отражать ожидания стран-партнеров. Мы предлагаем, чтобы ЕС подготовил специальное предложение для Грузии, Молдавии и Украины, а также создал новый формат политического взаимодействия, подразумевающий более частые контакты на уровне высокопоставленных политиков. Можно, например, устраивать встречи министров иностранных дел перед основными ежегодными заседаниями «Партнерства», можно приглашать глав МИД из стран-партнеров на встречи с европейскими комиссарами.
- Тогда общение не будет ограничиваться одной встречей в год.
— Речь должна идти о регулярном политическом сотрудничестве на уровне министров и их заместителей. В определенных темах нам не удастся сдвинуться с мертвой точки, если мы не обсудим их на достаточно высоком уровне. Можно также предложить такую расширенную и более заметную форму сотрудничества, как приглашение министров из стран-участниц «Восточного партнерства» на встречи, посвященные секторальной политике ЕС. Это могут быть, например, заседания Совета по внешним отношениям, на которых представители Европы обсуждают направления политики Евросоюза в отношении данных регионов. Примеры того, что третьи страны пригашают на такие мероприятия, мы можем увидеть, например, в Норвегии и США. Наши восточные партнеры вполне могли бы участвовать во встречах на тему европейской политики в отношении «Восточного партнерства», их не стоит приглашать только на совещания, посвященные законодательным инициативам или выработке позиции ЕС.
Если говорить о сотрудничестве на экспертном уровне, то государственные чиновники могли бы приезжать на заседания рабочих групп Еврокомиссии. Важно создать густую сеть политических связей между государствами-членами программы и Евросоюзом, а одновременно обсуждать темы, касающиеся внедрения соглашений об ассоциации на более высоком уровне.
- Как вы говорили, важно внедрять не только соглашения об ассоциации, но и о свободной торговле.
— Параллельно с созданием новых политических форматов нужно сформировать новое предложение, касающееся помощи, в частности, в сфере внедрения соглашения об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли. Можно, например, создать инструменты, которые помогут руководству стран «Восточного партнерства» внедрять технические стандарты или стандарты безопасности пищевой продукции. Это сейчас очень серьезная проблема. В частности, в Молдавии сложности возникают из-за отсутствия инфраструктуры: лабораторий, которые выдают сертификаты. Благодаря быстрому внедрению европейских стандартов компании из этого региона смогли бы увеличить объем экспорта в ЕС.
При разработке этих инструментов, следует, ориентируясь на потребности тех или иных стран, очертить конкретные цели на ближайшие три-четыре года. Пока никакого политического документа, в котором бы формулировались четкие ориентиры, нет, но если мы хотим требовать у партнеров отчета, нам понадобится какая-то основа.
Грузии, Украине и Молдавии следует создать союз по образцу «Вышеградской четверки», чтобы действовать в рамках региональной коалиции и совместно выдвигать предложения. В таком случае их голос в Брюсселе будет звучать громче, им будет легче пробиться со своими требованиями. Пока они говорят о том, чего хотят достичь в ЕС, поодиночке и не взаимодействуют. Это зачастую оборачивается тем, что члены Евросоюза и европейские органы отметают их предложения.
Европейский Союз мог бы заняться углублением сотрудничества в тех областях, которые интересуют его восточных партнеров, то есть в сфере безопасности и борьбы с российской пропагандой. Также следует оказывать поддержку реформам, которые смогут заметить жители этих регионов. Информация о ЕС добирается до них с трудом, и это одна из существующих проблем. Новое европейское предложение могло бы состоять из трех частей: Партнерство во имя инвестиций, безопасности и граждан.
- Три сферы.
— Следовало бы увеличить объем средств, выделяемых на инфраструктурные инвестиции (речь идет о транспорте, энергетике). В этом регионе существуют серьезные проблемы с инфраструктурой. Механизмы финансирования при этом можно выработать разные. Также Брюссель мог бы помочь членам «Восточного партнерства» отменить роуминг между их странами и ЕС. Для такого шага понадобится добровольное согласие мобильных операторов, но Еврокомиссия могла бы помочь заинтересованным странам в переговорах с ними.
- А что с долгосрочными планами развития «Восточного партнерства»?
— Третья часть нашего предложения — это как раз обсуждение долгосрочных планов, того, в каком направлении развиваться проекту в ближайшие 20-30 лет. Нужно определиться, в каких сферах ЕС может обещать углубленную интеграцию. Например, он мог бы предложить сближение в сфере услуг, цифрового рынка, признания профессиональных квалификаций.
Что касается перспектив на членство некоторых участников «Восточного партнерства», следует подождать более подходящего момента, а сейчас нужно оказать им поддержку в реализации уже подписанных с ЕС соглашений.