В Вашингтоне первым шагом к восстановлению конструктивного диалога с Москвой является восстановление рабочих отношений между администрацией Трампа и Конгрессом по вопросам политики в отношении России. Даже при отсутствии доверия между президентом и демократами Конгресса, особенно в преддверии президентских выборов 2020 года, большое значение имеет двухпартийное руководство со стороны Конгресса, и это важно сейчас: учитывая серьезность рисков, законодатели просто не могут позволить себе ждать, когда в Белом доме или в Кремле сменится руководство.
Начать этот процесс и помочь его поддерживать могла бы новая двухпартийная группа взаимодействия, состоящая из лидеров Палаты представителей и Сената и председателей комитетов, с одной стороны, и соответствующих высокопоставленных чиновников администрации, с другой, которая занималась бы такими вопросами, как политика в отношении России, угрозы применения ядерного оружия и НАТО. Чтобы создать такую группу и организовать ее работу, спикеру Палаты представителей Нэнси Пелоси (Nancy Pelosi), демократу от штата Калифорния, и лидеру сенатского большинства Митчу Макконнеллу (Mitch McConnell), республиканцу от штата Кентукки, не надо ждать звонка из Белого дома. Они должны направить это предложение об укреплении взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти непосредственно президенту и госсекретарю. Работа этого форума позволит укрепить позиции США в отношениях с Россией, продемонстрировав наличие двухпартийного фронта представителей исполнительной и законодательной власти. Если администрация Трампа будет возражать, Конгресс должен независимо от этого использовать свои законодательные и финансовые полномочия для создания группы взаимодействия и приглашать представителей администрации на слушания комитета в качестве наблюдателей (при содействии Пелоси и Макконнелла группа взаимодействия могла бы подготовить основы для диалога с парламентскими коллегами и российскими лидерами).
То, что на саммите в Хельсинки в июле 2018 года Трамп и Путин, по имеющимся сведениям, договорились о новом диалоге по вопросам стратегической стабильности и ядерных угроз, стало шагом в нужном направлении. Но их неспособность довести дело до конца (в том числе на уровне гражданских и военных специалистов, которые должны «получить добро» от своих лидеров), свидетельствует о том, насколько неэффективными стали эти отношения. Формат переговоров по «стратегической безопасности» между американскими и российскими дипломатами, которые начались после встречи Трампа и Путина на саммите «Большой двадцатки», проходившей в июне этого года в японском городе Осака, должен быть расширен, чтобы в них участвовали представители высшего командования вооруженных сил и другие чиновники обоих правительств. Должна быть расширена и их повестка дня, а встречи должны происходить чаще. Лидеры конгресса также должны оказать этой инициативе двухпартийную, или, скорее, объективную, не зависящую от партийной принадлежности, поддержку.
Для повышения прозрачности и укрепления доверия между их вооруженными силами и между вооруженными силами всей Европы США, НАТО и Россия должны возобновить диалог по урегулированию кризисов с участием представителей командования своих ядерных сил. Раньше площадку для дискуссий по этим направлениям обеспечивал Совет Россия-НАТО (при поддержке комиссий по соблюдению договоров о контроле над вооружениями), и в идеале этот диалог можно было бы возобновить в Совете или в рамках отдельной рабочей группы. Кроме того, США, НАТО и Россия должны вновь открыть каналы взаимодействия между их соответствующими научными и экспертными сообществами в сфере ядерных вооружений по различным общим интересам. Речь идет о предотвращении ядерного и радиологического терроризма, повышении безопасности ядерных реакторов, поиске решений проблемы ядерных отходов, поддержке полезных инноваций в гражданской атомной науке и укреплении позиций Международного агентства по атомной энергии.
После некоторого возобновления сотрудничества США и Россия могли бы предпринять более конкретные шаги для снижения риска новой гонки ядерных вооружений, что жизненно важно для обеспечения международной безопасности, особенно в свете вероятного прекращения действия договора о РСМД. Все страны заинтересованы в том, чтобы договор СНВ-3 был выполнен в полном объеме и продлен до 2026 года — на максимальный пятилетний срок, предусмотренный договором. В этом Конгресс также может оказать поддержку и четко заявить (как это было во время наращивания ядерных сил США в 1980-е годы), что финансирование программы модернизации ядерных вооружений осуществляется в надежде на то, что Вашингтон будет взаимодействовать с Москвой по вопросу снижения рисков применения ядерного оружия и дальнейшего введения поддающихся проверке ограничений на арсеналы обеих сторон.
Разорвать порочный круг эскалации
Другая приоритетная задача состоит в том, чтобы определить, что необходимо сделать, чтобы у лидеров государств, обладающих ядерным оружием, было больше времени для принятия решения о том, следует ли применять свое ядерное оружие в момент кризиса, особенно когда они опасаются, что они могут подвергнуться нападению с применением ядерного оружия. Сегодня у тех в Вашингтоне и Москве, кто принимает решения, есть всего несколько драгоценных минут, чтобы решить, является ли оповещение о возможном ядерном нападении реальным и, следовательно, надо ли самим наносить ответный ядерный удар. С учетом появления новых технологий, особенно гиперзвукового оружия и возможностей осуществления кибератак, существует опасность того, что времени на принятие этого решения будет еще меньше. То, что российские войска дислоцируются и регулярно проводят военные учения в западных регионах России вблизи границ НАТО, а войска НАТО дислоцируются и недавно провели военные учения вблизи границ России, вызывает еще больше опасений, связанных с ударами в условиях ограниченного по времени предупреждения. Из-за такого сокращения времени принятия решения и повышенных опасений риск совершения ошибки очень высок. Лидеры в Вашингтоне и в Москве должны дать командующим своих вооруженных сил четкое указание, чтобы те провели совместную работу и определили способы минимизации подобных опасений и увеличения времени принятия решений.
Хотя в нынешних политических условиях и с учетом необходимости уделять основное внимание политике сдерживания это может показаться нелогичным, США, НАТО и Россия должны учитывать, что ядерное оружие США и России, развернутое в Европе, может означать не столько преимущество, сколько риск для безопасности. Это оружие на ранних этапах конфликта является потенциальной целью и поэтому может спровоцировать раннее применение ядерного оружия, чего все стороны должны избегать. Ходят слухи о том, что Россия заинтересована в «эскалации для деэскалации», то есть о том, что Москва при определенных обстоятельствах будет намеренно нагнетать конфликт путем ограниченного использования ядерного оружия для создания условий для урегулирования конфликта на выгодных для России условиях (неоднозначное утверждение, которое российские власти и ученые часто опровергают). Однако любое использование ядерного оружия почти наверняка приведет к дальнейшей эскалации. Более того, американское оружие передового базирования является привлекательной мишенью для террористов, поскольку оно более уязвимо, если находится в районах, где существует повышенный риск терроризма или политической нестабильности (это также относится и к российскому оружию). По той же причине Вашингтон и Москва должны подумать над тем, как не допустить развертывания американских или российских ракет средней дальности в Евроатлантическом регионе, учитывая, что условия Договора о РСМД, запрещающие такое развертывание, скорее всего, больше не будут обязательными. Иначе лидеров в Москве, Лондоне и Париже может вновь охватить страх по поводу ядерного удара в условиях недостаточного времени предупреждения, способного «обезглавить» лидеров страны и ее структуры командования и управления, что значительно увеличило бы риск ложных предупреждений.
С тех пор как в 2002 году США вышли из Договора об ограничении систем противоракетной обороны, системы ПРО дальнего радиуса действия были исключены из всех программ контроля над вооружениями. И российские лидеры обеспокоены тем, что американская программа противоракетной обороны может в какой-то момент свести на нет роль российских ядерных средств устрашения. Заключение нового имеющего обязательную силу договора, подобного договору ПРО, маловероятно, учитывая мощное противодействие любым ограничениям в отношении противоракетной обороны со стороны Сената США, который должен будет одобрить любой новый договор двумя третями голосов. Тем не менее, должна быть обеспечена возможность проведения переговоров по выработке принципов рекомендательного характера в отношении противоракетной обороны, включая взаимные меры обеспечения прозрачности, такие как посещение объектов для мониторинга потенциала противоракетной обороны и письменные договоренности, согласно которым стороны обязуются не развертывать системы ПРО таким образом или на таких уровнях, которые означали бы угрозу для ядерных сил устрашения другой стороны и усиливали бы опасения по поводу превентивного удара.
Одним из способов обеспечения гарантий того, что системы мгновенного глобального удара наподобие современных гиперзвуковых ракет не будут создавать опасность дальнейшего ослабления стратегической стабильности, мог бы стать обмен дополнительной информацией об операциях и потенциале каждой из сторон. Эта проблем касается, в первую очередь, США и России, но учитывая, что по имеющимся сведениям гиперзвуковые ракеты разрабатывает и Китай, для решения этой проблемы в конечном итоге потребуется участие и других сторон. Благодаря этому можно было бы обеспечить большую прозрачность в отношении неядерных систем мгновенного глобального удара и договориться о том, чтобы в вопросах разработки, хранения и размещения выделить обычные средстве и ядерные средства в отдельные группы. Тем самым можно было бы исключить вероятность ошибок в работе систем раннего предупреждения при определении вида удара — ядерного или неядерного. Продлив срок действия существующего договора об ограничении стратегических наступательных вооружений или заключив новый договор, можно было бы ввести ограничения и в отношении некоторых систем мгновенного глобального удара большой дальности, способных доставлять как боезаряды обычного типа, так и ядерные боеголовки, поскольку их неограниченное развертывание увеличит опасения по поводу превентивного удара.
Вашингтон и Москва также должны совместно определить четкие «красные линии» в киберпространстве и космосе. В этих областях, деятельность в которых в основном не регулируются, другие страны или третьи стороны могут поставить под угрозу интересы США и России — или даже попытаться разжечь войну между США и Россией. Кибератаки на ядерные объекты, структуры командования и управления ядерными силами или системы раннего предупреждения могут привести к просчетам или ошибкам, таким как ложное предупреждение о ракетном ударе или сбой в системе, из-за которого становится невозможным предотвратить кражу ядерных материалов. Поскольку государства продолжают разрабатывать и совершенствовать свои противоспутниковые системы, США и Россия на ранних стадиях конфликта могут действовать «вслепую». Для решения этой проблемы США и Россия могли бы разработать экспериментальный проект, направленный на обмен информацией о деятельности в космическом пространстве, который мог бы помочь избежать столкновений и конфликтов в космосе. Пилотный проект позволит определить информацию, подлежащую обмену, и механизм обмена ею, что может привести к внедрению Соединенными Штатами и Россией руководящих принципов, регулирующих гражданскую и оборонную деятельность в космосе. Определение «красных линий» и реализация экспериментальных проектов могли бы способствовать укреплению доверия и заложить основу для будущих мер по укреплению доверия или даже заключения имеющих обязательную силу соглашений о деятельности в киберпространстве и космическом пространстве.
Наконец (и это, наверное, самое важное), обе стороны должны разработать комплекс основных принципов, касающихся ядерного оружия, начиная с принципа, впервые сформулированного в 1985 году президентом США Рональдом Рейганом и советским лидером Михаилом Горбачевым, согласно которому «в ядерной войне невозможно победить, и поэтому ее никогда нельзя развязывать». Провозглашение этого принципа стало важной составляющей в деле прекращения холодной войны. Сегодня он мог бы стать основой для важных практических шагов, таких как возобновление усилий «пятерки» (пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН, которые также являются государствами, обладающими ядерным оружием) по укреплению Договора о нераспространении ядерного оружия и расширению сотрудничества в целях предотвращения приобретения террористами ядерных материалов.
Пока не слишком поздно
На протяжении многих десятилетий стратегическая стабильность между США и Россией предусматривала взаимное признание жизненно важных интересов, «красных линий» и средств снижения рисков возникновения случайностей, нештатных случаев или просчетов, ведущих к конфликту, и особенно к применению ядерного оружия. Однако сегодня из-за столкновения национальных интересов, недостатка взаимодействия, разрушения структур контроля над вооружениями, создания передовых ракетных систем и нового кибероружия прежнее равновесие нарушено. Политическая поляризация в Вашингтоне лишь усугубила ситуацию, уничтожив все, что осталось от существовавшего в стране консенсуса по поводу внешней политики США в отношении России. Если Вашингтон и Москва не займутся решением этих проблем сейчас, возможен — и, наверное, даже вероятен — серьезный международный конфликт или ядерная эскалация, что вызывает серьезную тревогу. Вместо этого Трамп с Путиным шутят о вмешательстве России в президентские выборы в США в 2016 году, о том, чтобы «избавиться от прессы» и о «фейковых новостях». И это в то время, когда во всем мире свобода прессы находится под угрозой, и усиливается авторитаризм. В этой удручающей обстановке некоторые предлагают отказаться от американо-российских переговоров и ждать, когда в обеих странах сменится руководство. Это было бы ошибкой. Диалог между двумя президентами по-прежнему имеет большое значение: только через диалог можно обеспечить политические возможности для участия гражданских и военных чиновников обеих стран в дискуссиях, которые могли бы предотвратить катастрофу. Задать тон должен Конгресс, обеспечив двухпартийную поддержку в вопросе налаживания отношений и сотрудничества с Россией с тем, чтобы уменьшить военные риски, особенно риски связанные с ядерным оружием. В противном случае американцам грозит опасность.
Говоря словами Джона Кеннеди (John Kennedy), который во время кубинского ракетного кризиса был ближе к Армагеддону, чем другие американские президенты до него, «человечество выжило, пройдя через тысячелетние испытания, не для того, чтобы сейчас отказываться от всего, включая свое существование». Сегодня, наблюдая, как медленно, но верно рушится здание стратегической стабильности, Вашингтон и Москва действуют так, как будто время работает на них. Но это не так.