Ужасающие необдуманные решения администрации Трампа
Джеймс Бахус (James Bacchus), старший научный сотрудник Инновационного центра международного управления (Centre for International Governance Innovation, Канада)
В 1995 году я принял назначение в качестве одного из семи членов-основателей апелляционного органа Всемирной торговой организации. Я сделал это по двум причинам. Во-первых, я надеялся, что, содействуя выполнению договорных обязательств ВТО, я смогу способствовать установлению верховенства права в международной торговле. Во-вторых, доказывая, что верховенство права может поддерживаться в торговле, я рассчитывал распространить идею о том, что мы способны найти способ поддержания международного верховенства права в целом. За прошедшую с тех пор четверть века мои коллеги и преемники последовательно придерживались принципа верховенства права в торговле в соответствии со своим мандатом в договоре ВТО. Апелляционный орган не является совершенным, и его постановления также не были совершенными. Ни один созданный человеком институт никогда не бывает совершенным. Тем не менее за короткое время апелляционный орган стал самым значительным и наиболее успешным международным трибуналом в истории мира.
Теперь, к нашему стыду как граждан Америки, наша собственная страна, сделавшая так много, чтобы способствовать формированию верховенства права в торговле, пытается заменить верховенство права верховенством власти, уничтожив апелляционный орган. Администрация президента Дональда Трампа отказалась присоединиться к другим членам ВТО при назначении новых судей. Суд, в составе которого остался только один человек, не может рассматривать новые апелляции. Трамп и его сторонники борьбы с торговлей оправдывали свою непримиримость той же ложью, которая отличала действия президента во многих других областях общественной значимости. Они неоднократно выдвигали либо лживые, либо сфабрикованные обвинения против апелляционного органа. Похоже, этот метод сработал — на данный момент. Но их действия не достойны Соединенных Штатов. Американцы должны проявлять себя с лучшей стороны, если мы по-прежнему надеемся сотрудничать с другими странами и являть пример позитивного лидерства для всего мира. Когда мы очнемся от нашего нынешнего национального кошмара, я думаю, Соединенные Штаты вновь станут лидером и надежным защитником международного верховенства права.
Настало время ВТО в формате «все минус один»?
Вера Торстенсен (Vera Thorstensen), профессор, Школа экономики, Фонд Жетулиу Варгаса (School of Economics, Getulio Vargas Foundation, Бразилия)
Когда группа с общими интересами решает создать клуб, она должна учитывать не только потенциальные выгоды, но и затраты; члены группы должны также договориться о правилах совместного достижения своих целей. Когда один из участников после десятилетий прогресса решает блокировать деятельность клуба, остальные должны попытаться понять проблему и найти решение. Когда этот участник отвергает все предложения и препятствует функционированию клуба, остальным следует избрать другую тактику — продолжать деятельность клуба без этого участника.
Именно это и произошло с органом Всемирной торговой организации по урегулированию споров (DSB) и его апелляционным органом. Соединенные Штаты были главной силой, настаивавшей на создании Генерального соглашения 1948 года по тарифам и торговле и его наследницы, ВТО, а также одного из важнейших достижений глобальной торговой системы — ее механизма урегулирования споров. Основная цель Органа по урегулированию споров заключается в защите свободной торговли, и этот институт является мощным механизмом достижения принципа многосторонности, главным бенефициаром которого являются Соединенные Штаты.
Однако Вашингтон не согласился с различными решениями апелляционного органа, назвав их дискреционными и чрезмерными, и с 2017 года пытается в одностороннем порядке лишить членов ВТО права на процедуру урегулирования споров. Соединенные Штаты, безусловно, имеют право на претензии к работе апелляционного органа; однако они не имеют права лишать других членов ВТО возможности использования механизма урегулирования споров.
Многие юристы и ученые безуспешно пытались найти выход из этого тупика. К сожалению, такой вопрос может решить только дипломатия высокого уровня. Настал момент, когда ВТО и ее членам пришлось столкнуться с единственными двумя возможными вариантами: создать параллельный орган без Соединенных Штатов или сохранить многостороннюю торговую систему — с органом урегулирования споров и лежащим в ее основе апелляционным органом — без Соединенных Штатов.
Давно пора переосмыслить роль ВТО в многосторонней системе торговли. Сейчас, к сожалению, создается впечатление, что это организация для всех за исключением одного!
Кризис системы урегулирования ВТО
Дженнифер Хиллман (Jennifer Hillman), старший научный сотрудник по вопросам торговли и международной экономической политики, Совет по международным отношениям (Council on Foreign Relations, Соединенные Штаты Америки)
ВТО и основанная на правилах система торговли столкнулись с экзистенциальной угрозой из-за попыток администрации Трампа заблокировать назначения в высший суд организации — апелляционный орган. По состоянию на 11 декабря в нем числится слишком мало членов для рассмотрения дел, из-за чего в потенциале апелляционные жалобы могут оказаться в подвешенном состоянии, а любой торговый спор может вылиться в отдельную торговую мини-войну.
Насколько быстро мир погрязнет в торговом хаосе, будет зависеть от реакции других членов ВТО на нефункционирующий апелляционный орган. Если страны решат подавать апелляции во что бы то ни стало, то основанная на правилах система быстро расшатается. Споры не будут урегулированы, так как никакие меры не могут быть приняты, пока апелляция находится на рассмотрении, а на рассмотрении в отсутствие функционирующего апелляционного органа они могут находиться на протяжении неопределенного срока. С другой стороны, если страны решат просто согласиться с решением групп без апелляции или использовать арбитраж вместо официального апелляционного процесса, система может выжить, пусть и на индивидуальной основе и без особых надежд на участие Соединенных Штатов.
Отсутствие обязательной системы урегулирования споров также снижает вероятность того, что члены ВТО согласятся на новые правила в различных областях, начиная от цифровой торговли и вплоть до расширенного предоставления услуг, в отсутствие обязательной системы споров, принуждающей страны к новым обязательствам. Может сойти на нет и сдерживающее воздействие, которое существующие правила оказывали на незаконные в рамках ВТО торговые барьеры.
Перезагрузка процесса урегулирования споров возможна, но для этого нужно, чтобы Соединенные Штаты доказали, что они способны на нечто большее, чем простое разрушение системы. Теперь необходимо начать более активную работу по восстановлению и реформированию ВТО.
Более односторонний и узкий подход к проблеме не поможет Соединенным Штатам
Эван Роджерсон (Evan Rogerson), старший научный сотрудник Центра исследования мультилатерализма Школы международных исследований С. Раджаратнама (Centre for Multilateralism Studies, S. Rajaratnam School of International Studies, Сингапур)
Нападки администрации Трампа на апелляционный орган ВТО служат наиболее разрушительным проявлением ее антагонизма по отношению к принципу многосторонних отношений. Вето США на назначение новых членов апелляционного органа по состоянию на 11 декабря влечет за собой лишение его возможности проводить слушания по новым делам, а принятое Вашингтоном в конце ноября решение о блокировании финансирования апелляционного органа, как представляется, продиктовано стремлением затормозить вынесение вердиктов также и по существующим делам.
Это выпад против международного органа, в учреждении которого в 1995 году Соединенные Штаты сыграли важную роль. При этом США хорошо там представлены, — среди семи членов апелляционного органа всегда был один американец, — и выиграли больше дел, чем проиграли.
Критика США в адрес апелляционного органа звучала еще до появления президента Трампа. Его решения по антидемпинговым делам уже давно раздражали американское металлургическое лобби. При президенте Бараке Обаме многие придерживались мнения, что апелляционный орган превышает свой мандат и создает законы, разработанные по личному произволу судей. Администрация Обамы заблокировала второй срок Дженнифер Хиллман (Jennifer Hillman) в апелляционном органе, чтобы ублажить свои интересы.
Однако тактика «сжигания мостов» администрации Трампа не имеет никаких прецедентов. При этом другие члены ВТО поддержали беспокойство США. Многие признают, что в отсутствие новых многосторонних переговоров влияние апелляционного органа расширилось. Канада, Европейский союз и другие выступали с предложением о реформировании ВТО. Однако Соединенные Штаты отказались принимать существенное участие в этих попытках.
Как и в торговой политике в целом, существует предположение, что Соединенные Штаты будут успешнее бороться против Китая и других стран, используя свою одностороннюю силу без ограничений со стороны ВТО. Но это не получается даже у Соединенных Штатов. Что касается экономик меньших масштабов, то для них обращение к закону джунглей представляет настоящую угрозу. Многие из этих стран являются союзниками США, однако, кажется, это мало что значит для Вашингтоне при Трампе.
Некоторые комментаторы преуменьшили риски неработоспособного апелляционного органа ВТО, утверждая, что импровизированные решения позволят избежать краха системы. Это слишком оптимистично; спонтанные решения бывают ненадежны, и подобный энтузиазм игнорирует долгосрочные издержки дальнейшего распада многосторонней системы, от которой зависит весь мир.
Серьезный удар, но не конец ВТО
Даниэль Грос (Daniel Gros), директор Центра европейских политических исследований (Centre for European Policy Studies, Бельгия)
ВТО не умерла 11 декабря. Однако сейчас недостает одной важной части: споры больше не могут быть урегулированы независимым органом, признаваемым всеми сторонами. Такова была функция апелляционного органа ВТО, который не может больше работать при наличии всего лишь одного заседающего судьи, так как их должно быть, по меньшей мере, трое. Этого краха ожидали уже давно.
По-настоящему удивительно то, что, несмотря на разнообразные предложения о реформах, подававшиеся в течение последних нескольких лет, члены организации не смогли достичь соглашения по альтернативному или замещающему механизму. Это отражает то, насколько глобальное управление трудно на практике. Теоретически создание группы стран-единомышленников служит простой задачей по формированию коалиции и согласованию альтернативного механизма урегулирования споров. Тот факт, что это не было сделано, доказывает, что, несмотря на высокопарную риторику о защите многосторонней торговли, мало кто желает растрачивать политический капитал и подчиняться решению независимого органа.
Что будет дальше? Правовая структура апелляционного органа остается в силе, поэтому ее можно возродить, если стороны найдут общий язык в переговорах о том, как должен функционировать этот институт. Но это вряд ли произойдет. Значительное большинство членов ВТО — около 80% — никогда не представляли дел на рассмотрение в апелляционном органе. На это молчаливое большинство, состоящее главным образом из малообеспеченных стран, не приходится значительная доля мировой торговли, но их согласие требуется для осуществления любых реформ. Такое одобрение может потребовать других уступок, на которые крупные игроки пойти, возможно, не готовы. Апелляционный орган в новом формате потребует скорее всего более широкой реформы ВТО.
Однако кончина одного важного элемента ВТО не означает, что правила многосторонней торговли прекращают существовать. За исключением Соединенных Штатов при президенте Дональде Трампе, ни одна крупная торговая держава не сомневается в преимуществах свободной торговли. Существующие правила, таким образом, скорее всего сохранятся, но будут применяться еще менее совершенным образом, чем прежде.