За последние 20 лет Российская Федерация создала и развивала несколько влиятельных организаций сотрудничества в Евразии. Эти разноплановые организации имели различную ориентацию: в то время как Организация договора коллективной безопасности (ОДКБ) характеризуется жесткой ориентацией на безопасность, Евразийский экономический союз (ЕАЭС) ориентирован на развитие экономических связей, а Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), которую Москва создала совместно с Китаем, занимает промежуточную позицию, стремясь укрепить одновременно политическую стабильность в безопасность. Хотя порой эксперты называли усилия Москвы всего лишь попытками «ресоветизировать» евразийское пространство или ставили их под сомнение в связи с их межправительственным характером и их направленностью на защиту глубоко укоренившихся правительств региона, в основе истинных мотивов России лежали определенные практические нужды. Среди этих нужд можно выделить разнообразные вызовы безопасности, с которыми сталкивалось постсоветское пространство, необходимость решать проблемы негативного воздействия глобализации на экономики региона, а также стремление создать более крепкую границу с соперником Советского Союза эпохи холодной войны — с Китаем. Таким образом, эти институты стали необходимыми инструментами в стремлении России справиться со сложной обстановкой в Центральной Азии, а также восстановить за ней статус по-настоящему сильной державы.
Необходимо также упомянуть о том, как спустя 20 лет все эти институты в значительной мере эволюционировали по сравнению с их довольно скромным началом. Эта эволюция стала естественным следствием изменений взгляда Москвы на степень их эффективности в удовлетворении ее практических нужд. Хотя работу ОДКБ и ЕАЭС нельзя назвать безупречной, они все же достигли заметных успехов в укреплении военного и экономического сотрудничества и координации в регионе. Хотя намерения Москвы в отношении ШОС остаются неясными, а ее призывы к расширению этой организации были подвергнуты критике, обычно Москва видит некую определенную цель за каждым интегративным механизмом, который она создала или помогла создать за последние 20 лет.
В основе стремления России создавать институты в Евразии всегда отчасти лежали ее региональная и глобальная программы действий. На региональном уровне Москву сильно беспокоило то, что она считала «разрушением» постсоветского пространства, что стало особенно заметным в Афганистане, где из-за политической нестабильности резко ухудшилась ситуация с безопасностью, в Таджикистане, где началась гражданская война, а также в связи со столкновениями между бывшими советскими республиками. Особенно сильную тревогу вызывал рост таких нетрадиционных угроз, как терроризм и контрабанда наркотиков. Это «разрушение» также включало в себя потерю влияния на постсоветском пространстве, особенно в результате продемократических «цветных» революций, прокатившихся по таким бывшим советским республикам, как Грузия, Украина и Киргизия, — в России многие восприняли эти революции как результат западного заговора. Именно поэтому ОДКБ часто называют противовесом НАТО.
Профессор Колумбийского университета Александр Кули (Alexander Cooley) считает, что ОДКБ и Евразийское экономическое сообщество (предшественник ЕАЭС) — это попытки России имитировать западные модели, такие как НАТО и Евросоюз. В организационном смысле эти институты действительно были созданы по образу и подобию их западных аналогов, хотя они пока не могут похвастаться сходными по масштабам достижениями. Тем не менее, истинные мотивы их создания сводятся к ухудшению экономической ситуации и ситуации с безопасностью в бывшем советском блоке, а также к провалу попыток интеграции, начавшихся сразу после холодной войны, — в первую очередь это касается Содружества независимых государств (СНГ).
Более того, Ричард Саква (Richard Sakwa) указывает на испытываемое Москвой ощущение отверженности и упущенной возможности создать более инклюзивное панъевропейское сообщество безопасности после окончания холодной войны. После того эпизода Россия предприняла свои собственные попытки осуществить интеграцию, которые совпали с постепенным восстановлением ее влияния, а также с ее стремлением вернуть себе то место среди мировых держав, которое, как она считает, по праву ей принадлежит. Поэтому мы и наблюдаем глобальную программу институционной политики Москвы. Россия продолжала выступать за демократизацию международных отношений, и в своих официальных документах она делала акцент на первостепенном значении ООН и «полицентричного» мирового порядка — в противовес однополярному миропорядку во главе с США. В то же время Москва признавала, что ее лучшая возможность остаться значимым игроком в рамках такого миропорядка — взять на себя роль лидера в региональной интеграции, поскольку конгломерации стран лучше приспособлены к участию в глобальном управлении.
В настоящее время мы видим три организации. В области безопасности Москва добилась создания двух институтов, задачи которых, очевидно, пересекаются: это ОДКБ и ШОС. ОДКБ была создана в 1992 году на основе Договора о коллективной безопасности — базового соглашения, которое предписывало его участникам поддерживать друг друга в случае возникновения какой-то внешней угрозы. Однако этого оказалось недостаточно, и в конечном счете этот договор эволюционировал в полноценный военный альянс — в октябре 2002 года — с секретариатом и генеральным секретарем, развитым бюрократическим аппаратом и функциями, схожими с функциями НАТО. Вероятно, самым важным достижением ОДКБ стало создание в 2009 году объединенных сил быстрого реагирования. С тех пор Москва и ее партнеры провели множество разнообразных совместных военных учений, в ходе которых отрабатывались действия миротворческих сил, меры по борьбе с контрабандой наркотиков и меры по борьбе с терроризмом. Несмотря на эти заметные достижения, влияние этой организации в Центральной Азии ограничивается отсутствием в ее составе стратегически значимого Узбекистана и отказом НАТО относиться к ОДКБ как к значимой организации безопасности.
С другой стороны, Шанхайскую организацию сотрудничества часто называют в первую очередь китайским проектом с учетом того, что ШОС стала первой неэкономической организацией, которую Китайская народная республика основала и возглавляла с самого начала. ШОС была создана в тот момент, когда Россия все еще была очень слабой и понимала, что, если она останется в стороне, Китай сможет с легкостью получить все, что он захочет. Поэтому Москва решила присоединиться и стать соосновательницей новой организации, то есть получить право принимать решения наравне с Китаем. ШОС оказалась удобной платформой для того, чтобы снизить напряженность в отношениях между этими бывшими противниками, позволив урегулировать приграничные споры. Она также предоставила поддержку более мелким партнерам Москвы и Пекина, некоторые из которых не только столкнулись с внутренними и региональными вызовами, но и часто подвергались критике со стороны западных государств за нарушения прав человека. По мере ухудшения отношений с Западом Россия стала все чаще рассматривать ШОС как альтернативу миропорядку во главе с США и как платформу для того, чтобы заявить о себе как о крупной державе.
Тем не менее, Москва, очевидно, пока не определилась и не совсем честна касательно ШОС. Она не хочет, чтобы ШОС выставляла ОДКБ как эксклюзивную организацию безопасности в регионе. С другой стороны, несмотря на формальное признание закрепившейся за ШОС функции по развитию ее членов, Москва ее не поддерживает. Россия признает границы своей способности сдерживать растущее влияние Китая в Центральной Азии. По мнению некоторых экспертов, Россия поддержала идею расширения ШОС и принятия Индии в ее ряды, чтобы попытаться скомпенсировать преимущественное положение Китая внутри этой организации, однако в действительности она ослабила способность ШОС добиваться результатов, учитывая соперничество между ее членами. Таким образом, создается впечатление, что Россия предпочитает оставить ШОС престижным клубом незападных государств, играющим ограниченную практическую роль.
Третий из евразийских институтов России, ЕАЭС, сформировался на основе группы экономических интеграционных инициатив, которые возникли в середине 1990-х годов и набрали обороты в начале 2000-х годов, когда было основано Евразийское экономическое сообщество. Спустя несколько лет был создан таможенный союз и единое экономическое пространство. В конце концов все они трансформировались в Евразийский экономический союз — это произошло в январе 2015 года. ЕАЭС обладает большим количеством сверхнациональных функций, нежели ОДКБ или ШОС, а его комиссия (как и Еврокомиссия) может принимать решения большинством голосов, то есть (теоретически) она может блокировать устремления даже самого крупного члена союза (России). Более того, Москва поняла ограниченность своих возможностей в увеличении числа членов организации. Сначала членами ЕАЭС были Россия, Казахстан и Белоруссия, а Армения и Киргизия присоединились к организации позже, и все они демонстрировали свою приверженность этому проекту. Все они были во многом мотивированы резким падением ВВП в постсоветских странах в 1990-х годах.
Первоначальная экономическая интеграция с Казахстаном и Белоруссией была направлена на восстановление прежней экономической деятельности и на реиндустриализацию региона, чтобы он мог присоединиться к процессу глобализации в качестве блока. Позже, когда был создан ЕАЭС, к этому добавилась еще одна задача — создание интрарегионального потенциала для противостояния негативной стороне глобального капитализма. Несмотря на тот факт, что евразийскую интеграцию совершенно справедливо рассматривают как самую серьезную попытку интеграции с момента распада СССР, некоторые серьезные вызовы сохраняются. Существуют проблемы с выполнением разнообразных обещаний, которые порой даются очень легко. Кроме того, пока никаких значимых экономических результатов не наблюдается, а торговля внутри региона непропорционально смещена в сторону России. Более того, хотя этот союз продвигает идею свободной торговли между его членами, до сих пор остаются вопросы касательно нетарифных барьеров.
В целом, часть критики в адрес российской институциональной инициативы оправдана и указывает на реально существующие проблемы, такие как конкуренция и пересечение задач ОДКБ и ШОС, а также сохранение нетарифных барьеров внутри той зоны, которая должна была стать зоной свободной торговли Евразийского экономического союза. Не менее важным обстоятельством является очевидное отсутствие сильной объединяющей идеологии, которая могла бы стоять за региональным блоком во главе с Россией. Тем не менее, в теории международных отношений все же можно найти один аргумент в поддержку евразийского институционализма. Большинство режимов в других частях мира были созданы на основе уже существовавших. Между тем на постсоветском пространстве интеграция — это, в сущности, попытка вновь объединить страны, которые не так давно входили в состав единого государства и у которых степень экономической взаимозависимости очень велика. В конце концов, это упрощает процесс интеграции участников, которые уже давно знают друг друга.
В конечном счете, как сказал один известный эксперт по России, евразийский институционализм — это проект, вызывающий массу разногласий. Москва продемонстрировала удивительное упорство в организации и финансировании этих процессов, и она продемонстрировала готовность совершенствовать их и браться за другие проекты с более выгодными для нее организационными условиями, в большей степени соответствующими ее геополитическим и геоэкономическим потребностям. Тем не менее, конечный успех России будет зависеть от факторов, которые не поддаются полному контролю России, в частности от отношений между крупными державами и от внутриполитических расчетов более мелких партнеров.
Янко Щепанович — докторант в области международной политики в Школе международных отношений и публичной политики (School of International Relations and Public Affairs) при Фуданьском университете в Шанхае, КНР. Он получил степень магистра в области исследований Ближнего Востока в Городском университете Нью-Йорка.