Суть проблемы
Отношения США с Россией на сегодняшний день являются самыми натянутыми за все время с 1985 года. Вмешательство Москвы в президентские выборы в США в 2016 году и действия, которые, по всей видимости, свидетельствуют о ее непрекращающихся попытках повлиять на избирательную кампанию 2020 года, превратили Россию в самую токсичную внутреннюю проблему с 1950-х годов. Усилению напряженности в отношениях с США способствовало то, что она аннексировала Крым и начала войну на юго-востоке Украины, которая до сих пор не прекращается, а также то, что она поддерживает сирийского президента Башара Асада в его бесчеловечной гражданской войне и венесуэльского президента Николаса Мадуро. Президент Трамп вступил в должность, имея твердое намерение улучшить отношения с Россией. Но остальные представители исполнительной власти и Конгресс США проводят в отношении России жесткую политику, вводя против нее множество санкций и высылая ее дипломатов. В стратегии национальной безопасности США, Россия и Китай названы двумя главными угрозами американской национальной безопасности. В лучшие времена американо-российские отношения представляли собой сочетание сотрудничества и конкуренции, но сегодня они носят по большей части враждебный характер.
Тем не менее Россия и США как две мировые ядерные сверхдержавы имеют особую обязанность — поддерживать мир и предотвращать распространение на планете ядерного, биологического и химического оружия. Кроме того, существуют глобальные проблемы, такие как терроризм, изменение климата, влияние в Арктике и борьба с пандемией COVID-19, которые требуют совместной работы. Задача состоит в том, чтобы найти приемлемое сочетание сотрудничества и конкуренции и упорядочить эти отношения, расставив в них приоритеты более эффективно, чем в настоящее время.
Как мы до этого дошли?
После распада СССР многие в США полагали, что после того, как русские сбросят оковы советского коммунизма, они захотят присоединиться к Западу и стать более похожими на американцев и европейцев. США направили своих политических и экономических советников для взаимодействия с чиновниками и частными лицами в зарождающемся частном секторе в целях развития демократии и рынков. Но оказалось, что за многовековую российскую и советскую историю сформировалось особое и четкое понимание места России в мире и той формы правления, которая должна в ней существовать. О 1990-х годах, когда Россия была более плюралистическим обществом, чем сегодня, теперь вспоминают как о времени хаоса, обогащения немногих и обнищания многих, во время которого Россия была «унижена», поскольку она была вынуждена принять повестку дня, по большей части навязанную Соединенными Штатами. Согласно этой укоренившейся концепции, США игнорировали законные интересы России. К этим интересам, в частности, относится право России на сферу влияния в постсоветских государствах, а это значит, что они не должны стремиться к вступлению в НАТО или Европейский Союз. Сегодня Россия определяет свой периметр безопасности не в границах Российской Федерации, а в границах бывшего Советского Союза. Она требует, чтобы это признали США и Европа. Пока Вашингтон отказывается принимать это условия и настаивает на том, что соседи России вправе выбирать свою внешнеполитическую ориентацию.
В новейшей истории было два периода, когда сотрудничество между США и Россией было эффективным. Это было сразу же после 11 сентября, когда Россия оказывала помощь Соединенным Штатам на первом этапе войны в Афганистане, предоставляя информацию, которую она собрала в ходе своей десятилетней войны в этой стране. А затем — в период «перезагрузки» отношений между президентами Бараком Обамой и Дмитрием Медведевым с 2008 по 2012 годы, когда Москва и Вашингтон взаимодействовали в области контроля над вооружениями, по афганскому, иранскому и целому ряду других вопросов.
Отношения начали ухудшаться, когда Путин вернулся в Кремль в 2012 году, убежденный, что демонстрантов, протестовавших против его возвращения к власти, подстрекала Хиллари Клинтон. Годом позже Путин предоставил политическое убежище Эдварду Сноудену, недовольному сотруднику-контрактнику АНБ, который украл миллионы секретных документов и бежал в Россию через Гонконг. Путин отклонил просьбу президента Обамы вернуть Сноудена обратно. Затем Обама отменил запланированную встречу с Путиным.
Еще один серьезный удар по этим отношениям нанесли действия России в 2014 году. После нескольких месяцев народных протестов пророссийский украинский президент Виктор Янукович бежал в Россию, а на его место к власти пришло прозападное правительство. Вскоре после этого российские войска заняли и аннексировали Крымский полуостров, который был в составе Украины с 1954 года, нарушив тем самым условия Будапештского меморандума 1994 года, в котором Россия, США, Украина и Великобритания обязались защищать территориальную целостность Украины. В течение следующих нескольких месяцев поддерживаемые Россией сепаратисты и российские военнослужащие в форме без опознавательных знаков вторглись на юго-восток Украины и оккупировали некоторые районы Донбасса, вытеснив законные местные власти. С весны 2014 года Россия и Украина ведут на Донбассе войну, в ходе которой погибло 14 тысяч человек. В ответ на это нарушение суверенитета США ввели санкции в отношении российских лиц, близких к Путину, а другими санкциями лишили Россию доступа к финансовым рынкам.
Вступление России в гражданскую войну в Сирии в 2015 году с целью оказания поддержки Башару Асаду также усилило напряженность в отношениях с Соединенными Штатами, которые поддерживали группировки, выступающие против Асада. С тех пор Вашингтон и Москва для предотвращения случайных столкновений во время воздушных операций в Сирии вынуждены проводить переговоры по горячей линии. После частичного вывода американских войск из Сирии российские войска заняли бывшие американские базы и помогли Асаду провести жестокое наступление на провинцию Идлиб, в результате которого провинцию покинул миллион беженцев.
Решающим серьезным ударом по американо-российским отношениям стало кибер-вмешательство России в президентскую избирательную кампанию 2016 года в США. Как подробно описано в докладе Мюллера, обнародованном в 2019 году, фабрика троллей в Санкт-Петербурге вела круглосуточную работу в социальных сетях, пытаясь усилить политический раскол, существовавший в американском обществе, и вызвать у американцев сомнение в легитимности собственной демократии. Кроме того, она использовала эти платформы с целью оказания поддержки Дональду Трампу и повышения его популярности по сравнению с Хиллари Клинтон. Россия также пыталась проникнуть в электронные системы голосования в некоторых штатах, что дает еще больше оснований предполагать, что она может попытаться изменить исход будущих выборов. Вмешательство в выборы через социальные сети продолжалось и в предвыборном цикле 2020 года.
Какие наиболее острые проблемы предстоит решить следующей администрации?
Самой актуальной проблемой является судьба Договора СНВ-3 по стратегическим наступательным вооружениям, срок действия которого истекает пятого февраля 2021 года. Это последний «вариант» договора ОСВ (Договора по ограничению стратегических вооружений), подписанного президентом Ричардом Никсоном в Москве в 1972 году. Уже 50 лет эти договоры устанавливают ограничения на количество боеголовок и средств доставки, которые может иметь каждая сторона, и позволяют осуществлять инспекцию на местах с целью обеспечения соблюдения условий договора. Договор СНВ-3 может быть продлен еще на пять лет в существующем виде, пока обе стороны ведут переговоры о том, что должен включать в себя будущий договор, учитывающий модернизацию ядерного оружия и рост кибернетического потенциала. Администрация Трампа настаивает на том, чтобы в любом новом договоре учитывался ядерный арсенал Китая, но Пекин возражает, заявляя, что его ядерный арсенал гораздо меньше, чем у США или России, которые вместе обладают 90% имеющегося в мире ядерного оружия. И США, и Россия вышли из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности 1987 года, так что единственным оставшимся инструментом в рамках структуры контроля над вооружениями является Договор СНВ-3. Если он не будет продлен, то к 2021 году не останется средств ограничения ядерных арсеналов США и России, что будет иметь серьезные последствия в отношении распространения ядерного оружия и дорогостоящей гонки вооружений в будущем.
Постоянной проблемой для США является укрепление отношений России с Китаем. Хотя Вашингтон мало что может сделать, чтобы отвлечь Москву от Пекина, он не должен проводить политику, которая способствует сближению этих двух стран, такую как торговая война с Китаем и введение многочисленных санкций против России.
Санкции, введенные против России, негативно повлияли на российскую экономику, но они не заставили Россию ни ограничить свои действия на Украине, ни уменьшить масштабы своего кибер-вмешательства внутри США. Более того, такие ограничительные меры, как санкции в отношении газопровода «Северный поток — 2» из России в Германию, негативно повлияли на союзников США, однако на саму Россию оказали лишь ограниченное влияние. Строительство газопровода затягивается, но оно почти наверняка будет завершено. Введенные Конгрессом санкции — это грубый метод наказания, не предусматривающий особых стимулов, способных побудить Россию пересмотреть свою политику. Санкции следует пересмотреть с точки зрения их эффективности как инструмента воздействия на поведение России.
Пандемия коронавируса COVID-19 может предоставить Соединенным Штатам возможность вновь привлечь Россию к сотрудничеству — в борьбе с этой болезнью. Но ключевой проблемой для США по-прежнему является развитие более продуктивных отношений с Россией. Вашингтон и Москва по-разному понимают движущие силы мировой политики. Россия пытается создать «постзападный» мир, в котором США будут одним из нескольких крупных игроков и больше не смогут доминировать на международной арене. Она добивается признания Соединенными Штатами своего права на сферу влияния. Но ни одна администрация, действовавшая в США после распада СССР, принять это условие не была готова ни раньше, ни сейчас.