Вот уже не первый десяток лет Конгресс США регулярно выражает враждебность по отношению к Организации стран-экспортеров нефти и обвиняет ее в сокращении своего производства для подъема цен на черное золото. По мнению многих парламентариев и политиков, созданное в 1960 году объединение (по инициативе Саудовской Аравии, Ирана и Венесуэлы) идет вразрез с антимонопольным законодательством. Кстати, критики организации нередко расшифровывают аббревиатуру OPEC (Organization of the Petroleum Exporting Countries) как «One Pure Evil Cartel» («Картель чистого зла»)… В 2018 году эти споры в американских властных кругах вновь начали набирать обороты на фоне довыборов в Конгресс. Сенатор-демократ Эдвард Марки сделал первый выстрел, осудив 23 мая 2018 года 25% рост цен на черное золото по сравнению с 2017 годом. Представитель Массачусетса отметил в парламентском докладе «излишнее бремя для американских семей».
Кроме того, несколько недель спустя, летом 2018 года, четыре влиятельных сенатора (республиканцы и демократы) раскопали враждебный ОПЕК законопроект NOPEC Act (No Oil Producing and Exporting Cartels Act — запрещает любые картельные соглашения производителей и экспортеров нефти), который впервые рассматривался в 2000 году, а затем был принят Сенатом в 2007 году и Палатой представителей в 2010 году. Кстати говоря, депутаты последней добавили в него положение о размещении американских военных на Ближнем Востоке для защиты нефтяных объектов в регионе.
В прошлом все попытки провести законопроект завершались провалом, поскольку Белый дом останавливал его выполнение. Дональд Трамп, который в апреле 2020 года активно участвовал в формировании договоренности России и Саудовской Аравии для прекращения их ценовой войны, последует примеру предшественников? На счету президента немало критических «твитов» в адрес ОПЕК, которую он периодически обвиняет в росте цен на бензин. В вышедшей еще в 2011 году книге «Былое величие Америки» он пообещал «отключить» организацию. «Это нелегальная монополия, она мне не нравится», — говорил он в 2018 году. Во время выступления на Генеральной ассамблее ООН в сентябре того же года он обвинил ОПЕК в том, что она выставляет на посмешище глав государств всего мира, и вновь заявил о манипулировании ценами на нефть: «Мы бесплатно защищаем ряд стран-членов ОПЕК, а они пользуются этим, чтобы навязать нам более высокие цены на нефть. Это нехорошо. Мы хотим, чтобы они перестали взвинчивать цены».
После избрания его гневные филиппики в адрес ОПЕК несколько отошли в тень под давлением регулярных нападок на Иран, но с учетом регулярно возникающей напряженности с Саудовской Аравией, нет гарантии, что он сохранит отмену действия закона NOPEC, если тот будет окончательно утвержден Конгрессом. В любом случае, обоснованы ли обрушивающиеся на ОПЕК обвинения?
В 2020 году ОПЕК контролирует 40% мирового производства сырья, в рамках которого достаточно расхождения на 1-2% между спросом и предложением, чтобы вызвать сильнейшую ценовую нестабильность. С этим связана значимость своего рода «ресурсного администратора», который может быстро менять производство с учетом перемен на рынке и «сглаживать» курс. В конце XIX — начале ХХ века роль регулятора на рынке принадлежала монополии Рокфеллеров Standard Oil Company, а затем Техасской железнодорожной комиссии. Но с тех пор добыча черного золота вышла на мировой уровень, а ОПЕК, прежде всего, Саудовская Аравия с ее рекордными мощностями в 10 миллионов баррелей в день может выступать с инициативами, которые воздействуют на международные котировки. Так было в марте, когда Эр-Рияд решил сбросить цены, объявив об апрельском расширении производства. На фоне пандемии covid-19 эта инициатива привела 21 апреля к падению цен до отрицательных показателей: —37,63 доллара в Нью-Йорке.
Другой пример: решение королевства о сокращении добычи на 1,8 миллиона баррелей в день в декабре 2016 года позволило увеличить цены на 42% с июня 2017 года по июнь 2018 года. Тем не менее в тот момент для достижения необходимого сокращения производства Эр-Рияду потребовалось содействие десяти не входящих в организацию стран-производителей (Азербайджан, Бахрейн, Бруней, Казахстан, Малайзия, Мексика, Оман, Россия, Судан и Южный Судан), которых обычно представляют под аббревиатурой ОПЕК+ (или реже называют Венской группой). Хотя королевство обладает огромными резервами, оно осознает границы собственного влияния, что вынуждает его сотрудничать с не входящими в ОПЕК производителями (такими как Россия и Мексика), когда речь идет о поддержании цен. С июня 2014 года по декабрь 2016 года оно пыталось наводнить рынок сырьем, чтобы устранить самого опасного соперника: новых американских производителей сланцевой нефти. Ничего не вышло. В марте 2020 года Эр-Рияд решил вновь применить эту стратегию и развязал ценовую войну. На этот раз его наступление продлилось недолго.
Сегодня ОПЕК+ контролирует 60% мирового производства, и это влияние становится аргументом для сторонников закона NOPEC в его версии 2018 года. Этот документ идет по словам антитрестового закона 1890 года, который послужил в 1911 году для разделения Standard Oil (Exxon, Mobil, Chevron, American, Esso) и запретил американским предприятиям вмешиваться в работу нефтяных рынков. Он был мощным оружием против трестов и картелей, но постепенно отжил свое. Законопроект NOPEC в свою очередь обновляет систему, поскольку направлен не на компании, а на государства. Как отмечается в самом документе, его цель — квалифицировать как преступление «действия иностранного государства, которое, в одиночку или совместно с другими государствами, ограничивает производство и дистрибуцию, поддерживает цены или сокращает торговлю нефтью, природным газом или нефтепродуктами так, что это отражается на рынках и ценах». Таким образом, документ определенно направлен против 14 стран ОПЕК и 10 государств, которые присоединились к ним с 2016 года.
Хотя американские парламентарии аргументируют законопроект защитой потребителей, отношение к нему в самой нефтяной отрасли смешанное или даже открыто враждебное. Американский институт нефти (влиятельная ассоциация, включающая в себя 625 компаний со всех отраслей углеводородного сектора) направил суровое предупреждение главам комитетов Палаты представителей и Сената, почеркнув опасность NOPEC для американских интересов: «Эти законодательные усилия представляют собой политический акт, направленный на то, чтобы лишить иностранные государства иммунитета по отношению к американским законам, и он дает им возможность принять зеркальные или даже еще более жесткие меры. Это отрицательно отразилось бы на нашем присутствии в этих странах на всех уровнях, что могло бы повлечь за собой существенные и неожиданные отрицательные последствия с учетом их геополитической значимости и размеров американских инвестиций». Вывод послания: позвольте нам самим не допустить рост цен, тем более что благодаря национальной нефтепромышленности и договору о свободной торговле с Канадой (тяжелая нефть из Альберты идет по трубопроводам на американские перерабатывающие заводы) мы все меньше зависим от ОПЕК…
По второй гипотезе, NOPEC достигнет цели. Картель будет ликвидирован, и любые коллективные действия ОПЕК+ станут невозможными. Этот отнюдь не исправит ситуацию, а положит конец дисциплинированному поведению экспортеров, которые могут решить развернуть производство на полную мощность. Это также будет означать исчезновение незадействованных производственных мощностей, которые Международное энергетическое агентство оценивает в 2 миллиона баррелей в день. Появление на рынке дополнительных объемов может привести к снижению цен, но те будут характеризоваться сильнейшей нестабильностью. Кроме того, это станет ударом по государственным финансам и политической стабильности стран ОПЕК+, что может означать угрозу для американских геополитических позиций в ряде регионов, таких как Ближний Восток. Наконец, исчезновение резервных 2 миллионов баррелей (это настоящая подушка безопасности во время кризисов, например, в ходе напряженности в Персидском заливе) стало бы угрозой для безопасности снабжения стран-потребителей.
Члены ОПЕК долгое время верили, что Белый дом не допустит вступления в силу направленного против организации закона, но теперь у них нет прежней уверенности. Генеральный секретарь организации Мохаммед Баркиндо говорил об этом 12 февраля 2019 года: «ОПЕК не является картелем и не участвует в установлении цен». 14 членов получили указание не говорить на публике о ценах, и им были предоставлены новые формулировки о стабильности рынка и колебаниях котировок.
Саудовская Аравия, главный экспортер нефти и неизменный союзник США, находится в самом центре борьбы, причем не только потому что владеет крупнейшими в мире резервами. Королевство стремится диверсифицировать слишком зависимую от черного золота экономику и уже запустило ряд масштабных программ по реструктуризации производства. Для финансирования этой огромной программы ему нужно выйти на международный рынок облигаций предприятий (13 триллионов долларов в 2017 году, по данным ОЭСР) и крупнейшие мировые биржи. Санкции в рамках закона NOPEC и даже потенциальная угроза были бы восприняты финансовым сообществом как значительный риск, что перекрыло бы Эр-Рияду доступ к иностранному капиталу. Кроме того, обвинение подданных королевства в рамках закона скомпрометировало бы каждодневные отношения с американскими солдатами, бизнесменами и экспертами. В феврале 2019 года Эр-Рияд подписал договор на 250 000 долларов с известным адвокатом Тедом Олсоном из Gibson, Dunn & Crutcher, который в 2018 году отказался войти в юридическую группу Белого дома. Его задачей стали юридические консультации и «работа» с американскими парламентариями против принятия закона NOPEC. Аравийцы прекрасно понимают, что в обновляющейся каждые два года Палате представителей немало уходящих членов, которые нуждаются в деньгах на предвыборные кампании…
После ценовой войны марта 2020 года Саудовская Аравия и другие члены ОПЕК предложили России официально оформить связи в новой организации, которая бы вышла за рамки подписанной в 2016 году декларации о сотрудничестве. В Москве ответили отказом: министр энергетики Александр Новак не собирается еще больше подставлять страну под американский гнев. С 2014 года нефтяной сектор страны уже стал целью «отраслевых санкций» по решению Белого дома и закона о поддержке свободы Украины: запрещено финансировать российские нефтяные компании, предоставлять им «чувствительные» технологии, участвовать в ряде проектов (морская добыча, сланцевые месторождения) и работать в арктических регионах. Дональд Трамп добился от Эр-Рияда и Москвы договоренности по сокращению производства, но раздражен отрицательными последствиями падения цен для американских производителей. Так, примет ли он ответные меры против ОПЕК? События марта-апреля 2020 года заставили американского лидера проявить прагматизм и принять участие в переговорах России и Саудовской Аравии. Как бы то ни было, нет уверенности, что закон NOPEC в обозримом будущем не всплывет в американских дебатах.