Без особой помпы президент США Дональд Трамп в прошлом месяце нанес еще один опасный удар международному миру, объявив, что США выходят из Договора по открытому небу.
Соглашение от 1992 года разрешает взаимные наблюдательные полеты над территорией 34 стран-участников. Его смысл — позволить странам наблюдать за военными действиями с неба и тем упрочить уверенность, что ни одна из сторон не готовится к войне или внезапному нападению. С момента вступления договора в силу в 2002 году состоялось более 1 500 невооруженных наблюдательных полетов. Трамп отказался от дальнейшего участия, сославшись на то, что Россия не выполняет его условий. Решение вступит в силу через полгода — если, конечно, не случится внезапной смены курса.
Трамп и его команда утверждают, что Россия своими нарушениями подрывает цели договора — прозрачность, сотрудничество и укрепление доверия — и должна быть наказана. Еще США считают, что Россия использует полеты по открытому небу для сбора конфиденциальной информации о гражданской инфраструктуре в Америке. (Здесь можно привести контраргумент, что полеты не могут обнаружить ничего нового по сравнению со спутниковыми данными).
На самом же деле, больше всех пострадают сами США, — лишившись принципиально важных каналов связи с Москвой. Последствия этого шага скажутся и за пределами США. Выход из договора еще сильнее подорвет режим контроля над обычными вооружениями и значительно усилит риски возникновения конфликтов в Европе и за ее пределами.
Своим выходом из Договора по открытому небу, США расшатывают последний рабочий элемент архитектуры контроля над обычными вооружениями. Этот договор — последний элемент тщательно проработанной структуры, благодаря которой после окончания холодной войны в евроатлантическом регионе поддерживается мир и стабильность. Первым идею договора об открытом небе предложил в 1955 году президент США Дуайт Эйзенхауэр, но осуществилась она лишь позже, когда президент Джордж Буш, воспользовавшись спадом напряженности между Востоком и Западом, запустил переговорный процесс, который завершился подписанием договора. Два других основополагающих международных документа эпохи после окончания холодной войны — Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и Венский документ 2011 года о мерах укрепления доверия и безопасности, который ограничивает применение обычных вооружений и предусматривает соответствующие меры прозрачности. Оба, однако, в последние годы оказались подорваны. Россия приостановила свое участие в ДОВСЕ в 2007 году, после того как другие государства-участники отказались ратифицировать соглашение о его адаптации. А Венский документ устарел, потому что Москва всячески сопротивляется его модернизации.
Кроме того, выход США из Договора по открытому небу, вероятнее всего, отрицательно скажется на возможных переговорах о продлении СНВ-III, последнего действующего американо-российского соглашения о контроле над ядерными вооружениями, который истекает в феврале 2021 года. В начале июня президент России Владимир Путин предупредил: «СНВ-III, по сути, скоро закончится, а серьезных переговоров по этой теме, важнейшей не только для нас, но и для всего мира, думаю, так и не удалось начать».
По-хорошему, Договор по открытому небу следует рассматривать как инструмент не столько для сбора информации для США, сколько для укрепления доверия — особенно к России. Решающее значение имеет диалог между военными: во время наблюдательных полетов офицеры из страны-наблюдателя и принимающей страны сидят вместе в одном самолете — иногда в компании офицеров из других стран. Так создаются важные личные отношения — и это помогает избежать военных недоразумений.
Одно из ключевых преимуществ снимков, полученных во время полетов по открытому небу, — ими можно свободно делиться со всеми странами, подписавшими договор, в отличие от секретных разведданных, которые обычно стремятся сохранить в тайне. Европейские посланники в Вене, знакомые с этой темой, сообщили «Форин полиси», что дипломатически (и политически) гораздо проще работать с изображениями, снятыми во время полетов в открытом небе, чем с тайно собранными данными, — поскольку их нельзя забраковать как поддельные или ненадежные. (Каждый самолет открытого неба и его камеры проходят тщательную проверку в рамках строгой сертификации).
Вопросы, которые встают из-за полученных снимков, например, о российской военной инфраструктуре вдоль границ НАТО, — решаются в рамках Консультативной комиссии по открытому небу, исполнительного органа по договору, который ежемесячно собирается в штаб-квартире Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в Вене. Там государства-участники могут устранить любые недоразумения, избегая военной напряженности и конфликтов. Это особенно полезно во время кризиса — например, в 2014 году полеты по открытому небу выявили наращивание российских вооруженных сил вдоль границ Украины.
Как сообщают дипломатические источники в Вене, консультативная комиссия уже обсуждала российские нарушения. Прежние нарушения, связанные в том числе с ограничением полетов над Чечней, были успешно устранены.
Нынешние нарушения связаны в основном с тем, что Москва блокирует полеты над мощно милитаризированным российским эксклавом Калининградом, — ограничив длину полета 500 километрами со ссылкой на соображения безопасности для гражданских рейсов. Кроме того, Россия заблокировала полеты в пределах 10-километровой зоны вдоль своей границы с оккупированными грузинскими регионами Абхазией и Южной Осетией. Хотя эти регионы формально входят в состав Грузии, Москва считает их независимыми государствами — а значит, договором они не охвачены. Ранее Россия запрещала полеты над своими масштабными учениями. США, в свою очередь, заблокировали полеты над некоторыми военными объектами на Аляске и Гавайях и закрыли аэродромы для ночных посадок.
Европейские дипломаты из Вены согласны с Трампом: российские нарушения подорвали цели договора о сотрудничестве и прозрачности. Но при этом выразили надежду, что в конечном итоге трения удастся разрешить дипломатическим путем в рамках консультативного совета и других форматов.
Даже посол США в ОБСЕ Джеймс Гилмор (James Gilmore) отметил в начале марта некоторый прогресс, сказав, что Москва, судя по всему, готова допустить полеты над военными учениями, и назвал один из недавних полетов под Калининградом «очень содержательным».
Однако на фоне выхода США из договора через полгода шансы на дипломатическое решение стремятся, как выразился один дипломат, к нулю, учитывая дальнейшее ужесточение позиций в Москве и Вашингтоне.
Своим выходом США не только подрывают способность Вашингтона вести переговоры с Москвой. Они рискует вбить клин между союзниками по НАТО и в конечном итоге грозят подорвать единство блока. В конечном итоге это на руку России. Европейские государства НАТО — в том числе Франция, Германия и Великобритания — высоко ценят договор не только как инструмент укрепления доверия, но и как инструмент сбора разведданных, поскольку не располагают такими же изощренными источниками разведки, как США. В частности, европейские члены НАТО хотят контролировать передвижение российских войск вдоль своих границ — это особенно важно для прибалтийских стран. Данные помогают им обнаруживать размещение военной техники и обеспечивают раннее предупреждение о передвижении войск.
Каковы варианты имеются у оставшихся стран-участников? Пока что ни одна страна о намерении выйти из договора не заявляла. В конце прошлого месяца 11 государств раскритиковали выход США и подчеркнули намерение продолжать взаимодействие с Россией. Российский министр иностранных дел Сергей Лавров пообещал 26 мая «предельно взвешенно подойти к анализу этой ситуации, опираясь, прежде всего, на свои национальные интересы и на интересы наших союзников». Для Европы и Канады дальнейшее участие России имеет решающее значение, поскольку бóльшая часть их полетов осуществляется над российской территорией, как свидетельствуют данные Института исследований мира и политики безопасности Гамбургского университета.
Россия же, даже лишившись возможности летать над США, все равно сохранит за собой право летать над европейскими государствами и Канадой, — на них в совокупности приходится более 87% ее полетов. Кроме того, Москва вложилась в новые самолеты «Открытого неба» и захочет ими воспользоваться.
Как действовать дальше, страны-участники решат на конференции, которая состоится в течение ближайших двух месяцев. Поддержание договора в их общих интересах, ведь он — последний жизнеспособный вариант предотвращения конфликта и военной напряженности между Россией и Западом, пусть и без участия США.
Стефани Лихтенштейн — дипломатический корреспондент и независимый журналист, живет в Вене (Австрия)