14 августа 1941 года президент США Франклин Рузвельт и премьер-министр Великобритании Уинстон Черчилль тайно встретились на борту корабля у берегов острова Ньюфаундленд. Во время той встречи лидеры обсуждали военную стратегию, но, что еще важнее, они сформулировали свое общее видение послевоенного мира в совместном заявлении, которое позже было названо Атлантической хартией. Эта хартия, в которой были изложены общие принципы, не только скрепила трансатлантический альянс, но и послужила основой для того миропорядка, который просуществовал более 70 лет.
Сегодня этот альянс достиг своей низшей точки. Президент США Дональд Трамп пригрозил вывести свою страну из НАТО и назвал Европу «врагом». Некоторые европейские чиновники считают попытки администрации Трампа преуменьшить значение этого альянса чем-то нормальным. В своих интервью они говорят о возвращении к прежним нормам, поясняя, что Соединенные Штаты возвращаются к изоляционизму, который был характерен для них до 1941 года, и что последние восемь десятилетий трансатлантического сотрудничества были скорее исключением из правила.
Однако исключением является именно Трамп. При прежних американских администрациях в трансатлантическом альянсе действительно наметился некоторый застой, но Трамп стал явной угрозой совершенно нового порядка для того партнерства, которое однажды увековечили Рузвельт и Черчилль. Действующий президент Соединенных Штатов оттолкнул от себя европейских лидеров, пробудил недоверие и поставил под сомнение ценность трансатлантических отношений.
Но трансатлантическое партнерство все еще можно возродить. Американские и европейские лидеры уже начали смотреть дальше Трампа и искать новые возможности для своего альянса. Вчера, 16 сентября, в своей речи о состоянии дел в Евросоюзе председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен (Ursula von der Leyen), напомнив о российской угрозе и неисправимости Путина, подчеркнула, что европейцы «всегда будут чтить трансатлантический альянс» и надеяться на «новую трансатлантическую программу действий». Действительно, в основе успешной политики Соединенных Штатов и Европы продолжает лежать эффективное трансатлантическое сотрудничество. Альянсу сейчас необходимо обновление: обновленное заявление об общих целях и демократических ценностях, а также новые институты, призванные обеспечивать совместные действия.
Соединенные Штаты и Европа до сих пор нуждаются друг в друге, а мир нуждается в активном и энергичном Западе, способном поддерживать глобальный порядок. Хотя некоторые ученые считают, что центр экономической и политической силы сместился, баланс материальных ресурсов все еще остается на стороне Запада, поскольку на долю Соединенных Штатов и Европы приходится почти половина мировой прибыли и почти половина мировых военных расходов. Другие промышленно развитые демократии, такие как Австралия, Индия, Япония и Южная Корея, должны сыграть важную роль в решении вопроса с излишним ростом могущества Китая и в противостоянии Северной Корее. Тем не менее созданный для борьбы с СССР трансатлантический альянс остается незаменимой основой любого либерального порядка, способного действовать в интересах всего мира.
Европа является «незаменимым партнером Соединенных Штатов», «союзником первого порядка», как сказал бывший вице-президент Джо Байден (Joe Biden). Поэтому вместо того, чтобы отказываться от трансатлантического альянса, Соединенным Штатам и Европе следует креативно подойти к вопросу своего общего будущего. Вместе ЕС и США должны вдохнуть в свои партнерские отношения новую жизнь, подписав новое трансатлантическое соглашение и создав новый совет, — Атлантическую хартию XXI века, которая позволит противостоять не только текущим, но и будущим кризисам.
Самая низкая точка
Во время и сразу после окончания холодной войны трансатлантическое партнерство, казалось, переживало эпоху своего расцвета. Американские и европейские лидеры координировали свои общие действия в основном посредством НАТО. Но господство этой организации стало меркнуть после начала нового тысячелетия. После нескольких успешных наступательных войн партнерство, очевидно, пало жертвой своего собственного успеха, потому что Соединенные Штаты и Европа стали уделять мало внимания его поддержанию. За последние 20 лет НАТО стало инструментом всего двух наступательных операций: интервенции в Афганистане в 2001 году и интервенции в Ливии в 2011 году. Все остальные масштабные внешнеполитические действия Соединенных Штатов проходили без участия НАТО.
В трансатлантических отношениях были некоторые проблемы в период работы президента Джорджа Буша, но президент Барак Обама укрепил альянс и добился того, чтобы и бремя расходов, и функции руководства распределялись по справедливости. Белый дом Обамы признавал важность этих отношений, однако он далеко не всегда считал его внеочередным приоритетом. Достижения этого альянса в период работы администрации Обамы — включая сделку по ядерной программе Ирана и Парижское соглашение по климату — зачастую было трудно отделить от достижений всего мирового сообщества. Единственный собственно трансатлантический проект — двустороннее Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство (TTIP) — провалился.
Между тем, хотя при прежних администрациях трансатлантический альянс порой страдал от некоторого невнимания, ни одна администрация до Трампа не относилась к НАТО с такой откровенной враждебностью. В Европе Трамп вызывает не восхищение, не уважение и даже не страх. Он вызывает только презрение. За последние четыре года он несколько раз публично оскорблял Евросоюз и называл НАТО «устаревшей» организацией, одновременно с этим открыто поддерживая антидемократических лидеров, в первую очередь президента России Владимира Путина. Чарльз Купчан (Charles Kupchan), бывший директор по европейским делам Совета национальной безопасности Белого дома, сказал, что текущий момент стал «экзистенциальным» моментом для трансатлантического альянса «во многом из-за Трампа». Дэвид О'Салливан (David O'Sullivan), бывший посол Евросоюза в Соединенных Штатах, назвал внешнюю политику Трампа «перевернутой вверх дном» и пожаловался, что президент США «обращается с друзьями как с врагами, а с потенциальными врагами — как с союзниками». Трамп отказался от соблюдения международных обязательств, в том числе от иранской ядерной сделки, а также высмеял то, как Евросоюз пытался справиться с пандемией. Трамп загнал альянс в угол.
В результате такого враждебного поведения Трампа некоторые европейские лидеры теперь рассматривают Соединенные Штаты как еще одну державу — наряду с Россией и Китаем, — от которой Европе следует защищаться. Европа ищет свои интересы, хотя совсем недавно у нас были общие интересы. К примеру, Германия десятилетиями оставалась сторонницей трансатлантического альянса. Но в 2018 году министр иностранных дел Германии Хайко Маас (Heiko Maas) представил новую внешнеполитическую стратегию в отношении Соединенных Штатов. Он призвал к перестройке отношений между Соединенными Штатами и Европой, а также к укреплению европейской стратегической автономии. С его точки зрения, Соединенные Штаты больше нельзя рассматривать как надежного партнера.
Возобновленный альянс
Несмотря на то, что за последнее время Соединенные Штаты и Европа отдалились друг от друга, многие политики по обе стороны океана продолжают ценить трансатлантические отношения и хотят вдохнуть в них новую жизнь. Бывший заместитель госсекретаря США Джон Негропонте (John Negroponte) сказал, то «крайне важно, чтобы следующая администрация сосредоточилась на Европе». Но, как отметил Вольфганг Ишингер (Wolfgang Ischinger), бывший посол Германии в Соединенных Штатах, «эти отношения потребуют намного больше заботы и вовлеченности, чем прежде».
Подобные усилия могут потребовать пересмотра некоторых организационных структур, посредством которых функционирует этот альянс. Те проблемы, которые сегодня беспокоят Соединенные Штаты — подъем Китая, агрессия России против других стран, изменение климата, киберпространство, торговля, технологии и общественное здоровье — не все они вписываются строго в программу НАТО. И на саммитах США-Евросоюз их никогда не обсуждали в должной мере. Когда лидеры Соединенных Штатов и Евросоюза встречаются, их встречи, как правило, бывают довольно короткими, а по их итогам лидеры выступают лишь с расплывчатыми обещаниями работать сообща. Между тем встречи лидеров стран Большой двадцатки, политика разворота к Азии и даже первые два года перезагрузки Обамой отношений с Россией принесли конкретные положительные результаты в важнейших вопросах. (Так в тексте. На самом деле при Обаме начались четыре крупные, не утихшие до сих пор войны — в Ливии, Сирии, Украине и Йемене, а достижения «перезагрузки» сегодня равны нулю — прим. ред.).
Тем не менее, хотя Вашингтон, вероятно, не сможет решить свои важнейшие внешнеполитические проблемы только лишь благодаря сотрудничеству с Евросоюзом, без такого сотрудничества шансов на решение этих проблем у него крайне мало. Что касается Европы, то она критически зависит от американской поддержки и гарантий безопасности. Канцлер Германии Ангела Меркель и президент Франции Эммануэль Макрон призвали Европу к обретению стратегической автономии. Но в ближайшем будущем Европа вряд ли сможет своими силами сдержать наступление России или справиться с терроризмом, поэтому альянс НАТО останется центральным элементом ее системы безопасности. Кроме того, Европа вряд ли сможет стабилизировать ситуацию на Ближнем Востоке и в Северной Африке, если она не будет согласовывать свои действия с Соединенными Штатами. По этим причинам европейские лидеры придерживаются широкого консенсуса о том, что Соединенные Штаты могут оставаться полноправным партнером — если только им не придется иметь дело с Трампом.
Новая Атлантическая хартия
В течение более 70 лет, с момента появления Атлантической хартии, трансатлантический альянс представлял собой центральный двигатель мирового развития, основанного на нормах международного порядка. Этот альянс позволял поддерживать международную свободную торговлю, экономическое развитие и права человека. В свою очередь либеральный порядок принес огромную пользу Западу: в Европе больше нет войн, хотя агрессивное поведение России вызывает серьезную тревогу. Но другие регионы мира тоже стали жить лучше. К примеру, экономическое развитие и свободная торговля позволили миллионам китайцев выбраться из нищеты.
Сегодня мы все четче видим очертания того мира, который может возникнуть, если этот трансатлантический якорь спасения исчезнет. В таком мире Соединенные Штаты будут руководствоваться примитивными импульсами администрации Трампа, Китай будет насаждать свою волю, а Россия будет вмешиваться в дела других государств и приносить неисчислимые страдания своим соседям, третировать их. Мир охватила пандемия, но администрация Трампа отказалась сотрудничать с Европой в разработке глобальных мер реагирования (а вот бывший вице-президент Джо Байден как раз призвал к сотрудничеству — в отличие от Трампа). Коротко говоря, раскол внутри трансатлантического альянса сделал Соединенные Штаты слабее, а мир — опаснее.
Трансатлантический альянс необходимо восстановить. Но современные требования к партнерству уже превосходят возможности существующих организационных рамок и требуют создания новых структур. По этой причине западные лидеры должны составить новую версию Трансатлантической хартии XXI века — назовем ее Соглашением о трансатлантическом стратегическом партнерстве. В Атлантической хартии было изложено такое видение, которое привело к возникновению ООН, НАТО и Европейского Союза. Сегодня Соединенным Штатам и Европе нужно скорректировать их видение и создать новые институты, чтобы отвечать требованиям современности.
Одним из таких институтов должен стать Трансатлантический совет, который будет способствовать межправительственному сотрудничеству на уровне глав государств и министерств. Этот совет позволит наладить структурированные диалоги в конкретных сферах общих интересов, таких как ситуации в отдельных регионах или общественное здравоохранение. Этот совет будет курировать проведение саммитов между Соединенными Штатами и Европой. Эти саммиты можно проводить вместе с саммитами НАТО: к примеру, в первый день лидеры Соединенных Штатов и Европы обсуждают вопросы, касающиеся миссии НАТО в сфере коллективной обороны, а во второй день лидеры стран НАТО и Евросоюза могут обсуждать более широкие вопросы трансатлантической внешней политики. Чтобы предотвратить кризисы в будущем, этот совет может заняться разработкой совместной политики, направленной на решение таких проблем, как изменение климата, или оценкой глобальных тенденций. Под руководством этого совета или в соответствии с Соглашением о трансатлантическом стратегическом партнерстве Соединенные Штаты и Европа смогут координировать свои стратегии в сферах, представляющих собой общий интерес, таких как Китай, Россия, экономическое развитие или киберпространство.
В конечном счете новые институты могут помочь возродить дух сотрудничества, который прежде был характерной чертой трансатлантических отношений. Прежде Соединенные Штаты и Европа практически инстинктивно опирались друг на друга. Теперь им придется приложить усилия, чтобы восстановить эту свою «мышечную память». Не только Соединенные Штаты и Европа, но и либеральный порядок в целом требуют возобновления трансатлантического партнерства.
Дэвид Маккин — старший сотрудник германского Фонда Маршалла. В прошлом — глава департамента политического планирования при госсекретаре США Джоне Керри.
Барт Шевчик — профессор Института политических наук в Париже, сотрудник германского Фонда Маршалла, в прошлом работник департамента политического планирования в составе госдепартамента США).