Часть Первая. Саманта Пауэр: Байдену придется долго восстанавливать в мире веру в «бессильные» США.
ЭКСПОРТ АМЕРИКАНСКИХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ
Хотя никакая другая американская инициатива не повлияет на лидерство США больше, чем лидерство в области анти-коронавирусной вакцины, один из лучших способов продемонстрировать интеллектуальную мощь и силу ноу-хау Соединенных Штатов — это снова сделать американские университеты самыми привлекательными в мире для иностранных талантов. Байден пообещал положить конец явно предвзятой иммиграционной политике Трампа, такой как запрет въезда в страну мусульман и антигуманные ограничения на предоставление политического убежища. Но американские университеты занимают в воображении человечества особое место. Поэтому снижение визовых барьеров для учебы в Соединенных Штатах при одновременном создании иностранным студентам лучших и более доступных возможностей с точки зрения получения работы в Соединенных Штатах после окончания учебы может принести как краткосрочные, так и долгосрочные дивиденды для расширения влияния США в мире.
До президентства Трампа инициативы по привлечению иностранных студентов в Соединенные Штаты не вызывали споров. На протяжении многих десятилетий Соединенные Штаты были ведущим направлением для обучения иностранных студентов. Ежегодно в Соединенных Штатах получают образование более одного миллиона неамериканцев, и, по данным Государственного департамента, за четыре академических года с 2012 года, общее количество иностранных студентов, приезжающих в Соединенные Штаты, ежегодно росло на 7-10% благодаря усилиям, которые получали поддержку обеих политических партий. Однако из-за новых визовых ограничений и анти-иммигрантской позиции администрации Трампа в 2018/19 учебном году (до пандемии) количество новых учащихся сократилось на 8% по сравнению с четырьмя годами ранее.
Предыдущие администрации поддерживали обучение в США иностранцев, но их усилиям редко уделялось особое внимания, поскольку они соответствовали общему впечатлению о Соединенных Штатах как о многонациональной стране, приветствующей иностранные таланты. Однако по прошествии последних четырех лет у Байдена появилась возможность перезапустить это направление таким образом, чтобы повысить глобальное признание того, как много иностранных студентов получают образование в Соединенных Штатах, и улучшить осведомленность внутри страны о выгодах такой политики. Он также может помочь нейтрализовать леденящие кровь последствия ксенофобской риторики Трампа, которая еще до пандемии заставила многих молодых людей отказаться от учебы в Соединенных Штатах в пользу таких стран, как Австралия и Канада. Трудно придумать более рентабельный для Байдена способ охвата международного сообщества, обеспокоенного дальнейшим развитием Соединенных Штатов, чем донесение до него того факта, что страна снова широко принимает яркие молодые умы со всего мира.
Байден мог бы начать с выступления, объявив, что его администрация вместе с американскими университетами вновь приветствует иностранных студентов, давая понять, что они являются активами Америки, а не угрозой ей. Администрация должна поставить цель снова ежегодно увеличивать количество иностранных студентов на 7-10%, достигнутых ранее в этом десятилетии, и добиваться от университетов обязательств по привлечению их из тех частей мира, выходцы из которых исторически были слабо представлены в американских университетских кампусах. Ему также следует интегрировать обсуждение иммиграционной и визовой политики в более широкую дискуссию о том, как снова безопасно открыть Соединенные Штаты. И ему следует предпринять ряд шагов, которые сразу же облегчат иностранцам обучение в Соединенных Штатах, в том числе издание новых инструкции для сотрудников таможни и пограничной службы США, чтобы они перестали преследовать и запугивать иностранных студентов, гарантируя, что студентам не придется «биться» за продление визы в середине срока обучения. Байден должен воссоздать умирающий Академический консультативный совет по национальной безопасности, состоящий из ректоров университетов и экспертов в области образования, которые консультируют Департамент внутренней безопасности о том, как его политика влияет на иностранных студентов, преподавание и академические исследования. Он также должен приказать ускорить рассмотрение и модернизировать обработку заявлений на студенческую визу, оценить, какие административные препятствия можно устранить, а какие сделать более прозрачными для того, чтобы облегчить жизнь иностранных студентов, которые часто остаются в подвешенном состоянии, в ожидании многочисленных необходимых разрешений.
Такая образовательная инициатива принесет много выгод. В то время, когда вера в прошлые сильные стороны Америки пошла на убыль, иностранные студенты получат доступ к знаниям и инновациям в Соединенных Штатах. Новые возможности, друзья и профессиональные связи породят прочную доброжелательность по отношению к Америке и американцам. Кроме того, приток большего числа иностранных студентов в период длительного и трудного восстановления экономики будет означать, что американскую экономику поступит больше денег. В 2019 году, несмотря на сокращение числа новых учащихся, международное образование было в США шестым по объемам экспортом услуг и принесло американской экономике почти 44 миллиарда долларов и, согласно анализу Министерства торговли, проведенному администрацией Трампа, дало более 458000 рабочих мест. В то время, когда Китай тоже превращается в крупнейшего экспортера образовательных услуг, эта инициатива стала бы важным противовесом ему, привлекая международные таланты, знакомя будущих лидеров с ценностями открытого общества и делая многих из них на всю жизнь «послами демократии»- и адептами прочных связей между их странами и Соединенными Штатами.
Поскольку американские университеты мирового класса издавна были маяком для успешных молодых людей всех национальностей, многие иностранные выпускники основали компании и сделали свои научные открытия в Соединенных Штатах. Другие, вернувшиеся домой, доросли до того, чтобы управлять своими странами: как недавно отметило агентство Bloomberg, более 20 процентов нынешних африканских лидеров учились в Соединенных Штатах, в том те, кто сейчас «у руля» в Эфиопии, Кении и Сомали и других странах.
Долгосрочные выгоды от налаживания связей с новыми поколениями иностранных граждан отнюдь не потеряны и для китайцев. «Более 300 мировых лидеров, включая президентов, премьер-министров и министров по всему миру, окончили университеты США, но лишь несколько иностранных лидеров окончили китайские университеты», — сказал в 2017 году Ван Хуэйяо, влиятельный советник Государственного совета Китая. Нам необходимо прилагать усилия для расширения академических обменов и обучения большего числа политических элит из других стран".
Конкурентное преимущество Соединенных Штатов всегда проистекало из их разнообразия и способности предоставлять иностранцам широкие возможности. Американцы должны гордиться тем, что большинство самых ценных стартапов в США были созданы иммигрантами, четверть из которых приехали в Соединенные Штаты в качестве иностранных студентов. Обеспечение продолжения этой тенденции — и дополнительные усилия по ее рекламе — продемонстрируют людям во всем мире, что еще слишком рано делать ставку на угасание американского динамизма.
БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ
Если распространение вакцины позволит использовать возможности США для спасения жизней, а расширение экспорта образовательных услуг продемонстрирует интеллектуальную мощь и открытость США, то глобальная инициатива по борьбе с коррупцией позволит Соединенным Штатам продемонстрировать миру свои уникальные возможности для отслеживания, выявления и преследования финансовых преступлений, что отвечает требованиям людей во всех уголках мира. Байден пообещал выпустить президентскую директиву, в которой объявляет борьбу с коррупцией «одним из основных приоритетов национальной безопасности». Он также пообещал провести крупный саммит с представителями других демократических стран в течение первого года своего пребывания в должности, где коррупция будет одним из ключевых пунктов повестки дня. Но он может пойти и дальше, вообще сделав борьбу с коррупцией центральным элементом своей международной политики.
Соединенные Штаты являются центральным узлом глобальной финансовой системы, которая в период с 1999 по 2017 год «перемолола» не менее 2 триллионов долларов в виде средств, связанных с торговцами оружием, наркоторговцами, «отмывателями» денег, лицами, уклоняющимися от налогов, и коррумпированными чиновниками. Реальная сумма незаконных денег, проходящих через мировую экономику, несомненно, намного больше (2 триллиона долларов включают только то, что отфиксированы самими банками), а ежегодные издержки от коррупции в 2019 году, возможно, достигнут примерно 4 триллионов долларов — пяти процентов мирового ВВП. По оценкам Всемирного банка, каждый год физические и юридические лица платят 1 триллион долларов только в виде взяток. На благо людей в самих США и за рубежом администрация Байдена может возглавить изменения, которые кардинально снизят коррупцию, отмывание денег и глобальное уклонение от уплаты налогов — практик, которые финансируют автократических лидеров и партии, усугубляют неравенство доходов и нарушают права человека.
Заметный рост автократов и популистов во всем мире вызвал тревожное ощущение того, что репрессивные режимы получают дополнительные импульсы к своему существованию, но сама по себе коррупция — это главный источник уязвимости этих лидеров. Хотя они спокойно относятся к нарушению прав избирателей и открыто восхищаются «китайской моделью» авторитарного капиталистического управления, ни один такой лидер не хочет, чтобы стало известно, что он использовал свою власть и привилегии, для того, чтобы помочь себе и своим друзьям получить прибыль за счет простых граждан.
Гнев по поводу коррупции и неправомерных действий стал движущей силой волны массовой мобилизации гражданской оппозиции во всем мире. За последнее десятилетие Центр стратегических и международных исследований зафиксировал в среднем ежегодный прирост на 11,5% количества протестных акций, проходящих во всем мире. При этом противодействие коррупции играет центральную роль примерно в половине из 37 рекордных крупных протестных движений, которые отмечены в 2019 году. В таких странах, как Алжир, Ирак, Ливан, Мальта и Судан эти протесты привели к отставке лидеров и смене правительства. В последние годы разоблачения о том, что влиятельная бразильская строительная фирма Odebrecht заплатила взяток на 788 миллионов долларов по всей Латинской Америке, привели к свержению крупных политических фигур и перевернули политику в десятке стран региона. Хотя не каждый коррупционный скандал приводит к таким драматическим последствиям, академические исследования дают достаточно доказательств того, что коррупция вносит значительный негативный вклад в рост недовольства демократией, особенно в странах с устоявшимися демократическими системами. Таким образом, активная борьба с коррупцией может сыграть важную роль в сдерживании глобального демократического спада, и одновременно помочь странам сохранить ценные государственные средства во время пандемии и связанного с ней экономического кризиса.
Как и в случае с большинством основных внешнеполитических вопросов, основу лидерства Байдена необходимо будет заложить в самих США, начиная с мер по наведению порядка после самого коррумпированного президентства в истории США. Финансовые учреждения и другие субъекты частного сектора, уличенные в отмывании грязных денег, по всей видимости, считают штрафы простыми расходами на ведение бизнеса. Для подлинного сдерживания необходимо применение более суровых санкций, включая уголовное преследование. И демократам необходимо посвятить себя трудной работе по отмене решения Верховного суда от 2010 года, разрешившего корпорациям и другим группам нести неограниченные расходы на избирательную кампанию, и принятию дополнительных мер по недопущению поступления иностранных денег в выборы в США.
Но и на международной арене предстоит сделать очень много. Соединенные Штаты могут настоять на том, чтобы страна, вступающая в преференциальные торговые соглашения с Америкой в обязательном порядке брала на себя определенные минимальные антикоррупционные обязательства, и увеличивать техническую помощь тем странам, которые стремятся сделать больше. США могут использовать антикоррупционную составляющую закона Магнитского, координируя санкции против коррумпированных лиц и организаций со своими союзниками. Для тех стран, в которых уже действуют сильные антикоррупционные законы, администрация Байдена может поощрять более широкое применение законов, запрещающих получение взяток от иностранных государств и отмывание денег, поскольку их соблюдение во всем мире заметно снизилось. По данным международной организации Transparency International, только четыре из 47 ведущих стран-экспортеров активно применяют законы о борьбе со взяточничеством.
Борьба с коррупцией — еще одна область, в которой Соединенные Штаты имеют преимущество перед Китаем. С 1977 года Закон о коррупции за рубежом (FCPA) запрещает американским гражданам и компаниям давать взятки иностранным должностным лицам за рубежом и требует прозрачной отчетности. Хотя Трамп пытался избавиться от FCPA, и в последнее время количество новых расследований в рамках этого закона сократилось, Министерство юстиции и Комиссия по биржам и ценным бумагам продолжают обеспечивать его соблюдение, а также соблюдение Конвенции Организации экономического сотрудничества о борьбе с взяточничеством. Напротив, Китай — крупнейший в мире экспортер, со второй в мире экономикой и множеством компаний, замешанных в многочисленных коррупционных скандалах в других странах, — не проводил никаких расследований по фактам взяточничества за рубежом в период с 2016 по 2019 год.
Подставные компании, зарегистрированные в Соединенных Штатах, часто используются коррумпированными иностранными субъектами для сокрытия украденных государственных средств или для сокрытия платежей, полученных ими в виде взяток и «откатов». США должны обновить свои методы борьбы с отмыванием денег, которые не реформировались десятилетиями, включая требование о раскрытии информации (будь то путем обеспечения принятия ожидаемого двухпартийного законодательства в Конгрессе, называемого Законом о корпоративной прозрачности, или посредством исполнительных действий администрации Байдена) о тех лицах, которые фактически получает прибыль или контролирует собственность, компании и фонды, зарегистрированные в Соединенных Штатах. Обязав участников ВЭД создать открытый реестр этих фактических бенефициаров, администрация Байдена должна оказать давление на другие страны, чтобы они сделали то же самое, закрывая лазейки в Европе и за ее пределами, с тем чтобы истинные владельцы активов могли подвергнуться правовому надзору. Эти реестры незаменимы для выявления и расследования незаконных денежных потоков. В дополнение Байден должен также дать указание спецслужбам США выделить больше ресурсов на раскрытие крупных транснациональных финансовых преступлений, следя за тем, чтобы администрация не уделяла неоправданно большого внимания техническим вопросам, пренебрегая при этом практическим сбором доказательств, необходимых для фактического создания дел и ликвидации коррупционных сетей.
Немногие люди — будь то в Соединенных Штатах или где-либо еще — вероятно, знают о таких программах, даже если они работают так, как задумано. Чтобы повысить авторитет антикоррупционных усилий США, администрации Байдена следует рассмотреть возможность принятия мер для обеспечения того, чтобы обычные граждане, пострадавшие от коррупции, действительно увидели выгоды от правоприменения антикоррупционных законов. Когда западные страны изымают незаконные доходы от взяток своих граждан, полученных от иностранцев, они, как правило, автоматически возвращают деньги в казну иностранных государств. Вашингтону следует изучить механизмы, с помощью которых лица, пострадавшие в результате дачи взяток или хищения национальных активов, могут получить компенсацию, поощряя другие страны двигаться в том же направлении. Правовая система США предъявляет строгие требования к установлению статуса лица или группы лиц в суде. Однако важно, чтобы те, кто пострадал от коррумпированных субъектов — будь то, например, в результате хищения государственных средств, которые могли быть использованы для покупки аппаратов ИВЛ, или опасности для здоровья, возникшей в результате ошибочной выдачи экологических разрешений, — получили гораздо более ощутимые выгоды от глобальной антикоррупционной политики США.
В качестве вице-президента Байден потратил много времени, отстаивая интересы антикоррупционной Комиссии Гватемалы, известной как CICIG, которая возбудила дела против сотен нынешних или бывших правительственных чиновников в стране. Созданная ООН и финансируемая Соединенными Штатами и другими внешними донорами, эта независимая комиссия расследовала укоренившиеся в стране преступные сети, а затем работала с гватемальскими коллегами для судебного преследования взяточничества и других раскрытых ими преступлений. CICIG мог похвастаться 85-процентным успехом в доведении дел до суда (в сферу деятельности комиссии попали как действующий президент, так и действующий вице-президент) и стала самым популярным учреждением в Гватемале. Но в 2019 году она был распущена правительством Гватемалы без особых протестов со стороны администрации Трампа. Внутренняя популярность Комиссии стала лишь одним из проявлений желания граждан всего мира видеть коррупцию и беззаконие преследуемыми независимыми органами. И они должны понимать, что за этим общим принципом стоят Соединенные Штаты.
При администрациях Обамы и Трампа бюджет Госдепартамента на борьбу с коррупцией составлял в среднем всего 115 миллионов долларов в год. Дополнительные ресурсы следует сочетать с директивой для американских дипломатов о регулярном целевом обсуждении вопросов коррупции с иностранными коллегами и с назначением высокопоставленного координатора Белого дома по борьбе с коррупцией, который будет руководить многочисленными задействованными агентствами и сигнализировать о приоритетных случаях внутри страны и за рубежом.
МИР ТАМ, ГДЕ ОН СЕЙЧАС ЕСТЬ
Все эти инициативы не исцелят расколотую нацию, которая стала еще более расколотой из-за спорных выборов 2020 года. Они не заставят иностранных лидеров или общественность забыть про нарушенные Америкой обещания, вредоносные американские политические акции или тот факт, что в Соединенных Штатах один из самых ужасных показателей смертности на душу населения от COVID-19 среди всех стран с высоким уровнем дохода на душу населения. И они не сделают Китай менее грозным соперником.
Однако эти инициативы могут помочь большей части мира, справиться с проблемами там, где он сейчас находится: оправиться от смертельной пандемии, пережить ксенофобскую отчужденность Америки и добиться таких форм правления, которые подотчетны людям. Они также напомнили бы миру не о туманном «возвращении лидерства США», а о конкретных возможностях США. Эти активы, растраченные или проигнорированные Трампом, остаются теми ключевыми сильными сторонами Америки, которые только Соединенные Штаты сами и смогут реализовать.
__________________________________________________________________________________
Саманта Пауэр является в настоящее время практикующим профессором в совместных программах Школы управления имени Дж. Ф. Кеннеди и Высшей школы юриспруденции Гарвардского университета и автором книги «Воспитание идеалистки: мемуары». Она была послом США в ООН с 2013 по 2017 год.