Кембридж — В самом конце 2020 года Евросоюз и Китай, два экономических гиганта, объявили о завершении работы над «Всеобъемлющим соглашением об инвестициях» (сокращенно CAI). «Это будет самое амбициозное соглашение, которое Китай когда-либо заключал с третьими странами», — хвастливо говорилось в официальном сообщении Еврокомиссии.
Соглашение CAI обеспечивает европейским компаниям расширенный доступ к китайскому рынку; устраняет (или смягчает) требования китайских властей, касающиеся совместных предприятий и передачи технологий в некоторых отраслях; обещает равное обращение Китая с ними и с собственными госпредприятиями, а также повышенную прозрачность регулирования. Кроме того, китайское правительство взяло на себя ряд обязательств в сфере экологической устойчивости и трудовых прав, в частности, согласившись предпринять «непрерывные и настойчивые усилия» для ратификации «Конвенции о принудительном труде».
На бумаге это выглядит победой не только с точки зрения европейской экономики, но и с точки зрения прав человека. Однако соглашение CAI не было единодушно воспринято как нечто позитивное. Реакция США варьировалась от разочарования до откровенной враждебности. В глазах сторонников жесткой линии, в том числе чиновников уходящей администрации Трампа, решение Европы выглядит уступкой китайской экономической мощи, и оно дарит Китаю важную дипломатическую победу.
Однако встревожены оказались и многие умеренные политики, в том числе будущий советник избранного президента Джо Байдена по вопросам национальной безопасности. Будущая администрация Байдена предпочла бы создать единый фронт против Китая, первой заключив экономическую сделку с Европой.
У части политиков раздражение вызвало явно наивное отношение ЕС к обещаниям Китая в сфере прав человека. Ги Верхофстадт, бывший премьер-министр Бельгии, а сейчас депутат Европарламента, написал в Твиттере, что «любая китайская подпись под правами человека не стоит бумаги, на которой она поставлена».
Соглашение Европы и Китая подчеркивает фундаментальный вопрос, связанный с постпандемическим мировым порядком: как надо управлять стратегическими и экономическими отношениями между крупнейшими державами, у которых очень разные институциональные и политические системы? Например, могут ли демократические страны сохранять верность своим ценностям и одновременно заниматься торговлей и инвестициями с Китаем?
Для ответа на этот вопрос мы должны сначала осознать два факта. Во-первых, невозможно себе представить такой разрыв отношений между китайской экономикой и экономикой Запада, который бы не привел к экономической катастрофе. Во-вторых, западные страны мало что могут сделать — индивидуально или коллективно — для изменения китайской модели государственной экономики или репрессивного китайского режима, подавляющего права человека и трудящихся.
Торговые и инвестиционные соглашения не смогут превратить Китай в страну с рыночной экономикой в западном стиле или в демократическое государство. Наши наилучшие надежды связаны с поиском нового глобального режима, в котором признается многообразие экономических и политических систем, но при этом не сокращаются серьезным образом выгоды от международной торговли и инвестиций.
Ничто из вышесказанного не означает, что западным странам надо закрывать глаза на права человека или политические соображения, когда они взаимодействуют с Китаем в экономической сфере. Все это всего лишь означает, что США и Европа должны стремиться к более умеренным целям, которые легче достигнуть и в конечном итоге легче отстаивать.
Две такие цели являются особенно важными. Во-первых, торговые и инвестиционные правила должны гарантировать, что западные компании и потребители не становятся напрямую соучастниками нарушений прав человека в Китае. Во-вторых, эти правила должны защищать демократические страны от китайских методов действий, которые могут ослабить их внутренний, институциональный порядок в сфере труда, окружающей среды, технологий и национальной безопасности. Целью должно стать сохранение и защита собственных ценностей Запада, а не их экспорт.
Итак, важный вопрос по поводу соглашения CAI не в том, сможет ли Евросоюз изменить китайскую экономическую систему или улучшить положение с правами человека и охраной труда в Китае. Даже если обращение Китая с уйгурским меньшинством, которое в основном является мусульманским, улучшится, подавление диссидентов и свободы слова будет продолжаться. И даже если Китай ратифицирует «Конвенцию о принудительном труде» и начнет соблюдать ее положения (что сомнительно), китайское руководство не планирует признавать независимые профсоюзы. И поэтому важный вопрос заключается в следующем: отказался ли Евросоюз от своей свободы принимать решения, которые ограничат его соучастие в нарушениях прав человека и трудящихся и защитят европейскую национальную безопасность и трудовые стандарты.
Еврокомиссия утверждает, что CAI позволяет ЕС сохранить «пространство для политических решений», особенно в «чувствительных» отраслях, таких как энергетика, инфраструктура, сельское хозяйство и госуслуги. В остальных областях ЕС уже сейчас сравнительно открыт для китайских инвестиций. В связи с этим возникает вопрос, а что, по мнению китайских властей, получает благодаря этому соглашению Китай.
Ответ, наверное, будет таким: Китай покупает себе страховку от будущих ограничений в Европе. В соглашении описан арбитражный механизм, который позволяет сторонам подавать друг на друга жалобы на нарушения. Если вопрос не может быть решен в ходе консультаций, спор выносится на рассмотрение группы арбитров с особыми процедурами соблюдения его решений. Еврокомиссия считает, что этот механизм не позволит Китаю отказаться от взятых им на себя обязательств, но для китайского правительства он может послужить инструментом для оспаривания специфических барьеров для выхода на рынок китайских компаний.
Механизм урегулирования споров абсолютно необходим для любого работоспособного глобального порядка. Но что, если, к примеру, европейская страна захочет ввести запрет против китайской компании, которая работает в Синьцзяне или плохо обращается со своими работниками? Франция уже сейчас требует, чтобы крупные французские компании соблюдали международные права человека, а также экологические нормы, работая за рубежом.
Что произойдет, если европейские страны примут более жесткие меры, которые не позволят китайским компаниям с проблематичной трудовой или экологической репутацией, работать в ЕС? Сочтет ли арбитраж такое регулирование совместимым с соглашением CAI? И в какой степени арбитры будут готовы принимать во внимание соображения «национальной безопасности» в случае отказа в доступе к рынку?
Ответы на подобные вопрос не очень ясны. Многое будет зависеть от итогового текста CAI, а также от того, в какой степени арбитраж решит сделать рыночный доступ более приоритетным, чем «общественные цели» государств, которые сами их определяют.
Так или иначе, ни желание США создать единый фронт против Китая, ни реалии, в которых соглашение CAI никак не сможет создать более свободный и рыночно-ориентированный Китай, не являются убедительными аргументами против этого соглашения и других аналогичных торговых и инвестиционных договоров. Мы не должны судить о соглашении CAI, оценивая, в какой мере оно позволяет Европе экспортировать свою систему и ценности. Мы должны судить о нем, исходя из иного ориентира: позволяет ли оно Европе остаться верной себе и своим принципам.