Продолжение. Начало можно прочитать здесь.
Сила чисел
Благоприятная международная среда является предпосылкой для укрепления демократии внутри страны. В то время как доля западных демократий в мировом ВВП сокращается, достижение ими экономической конкурентоспособности потребует надежного доступа к международным рынкам и новым технологиям. Работа с надежными союзниками будет иметь важное значение для увеличения их влияния и доступности.
Трансатлантическое партнерство Европы и Северной Америки должно стать центральным элементом обновленного мультилатерализма. Между США и Европой по-прежнему существуют самые тесные политические и экономические отношения из всех групп государств в мире. Вместе с Канадой их население составляет почти один миллиард человек, что немного меньше 15% населения мира, но превышает 50% объема мирового ВВП. В совокупности их военные бюджеты эквивалентны 57% от общемировых военных расходов, и они обеспечивают 85% международной помощи в целях развития. НАТО остается самым мощным военным альянсом в мире, а ЕС — крупнейшим и наиболее интегрированным единым рынком.
Лидеры США и Европы должны воспользоваться тем импульсом, который дает приход Байдена, для того, чтобы возобновить трансатлантическое партнерство. Однако при этом им также необходимо обратиться к демократическим странам Африки, Азии и Латинской Америки. Более инклюзивное сотрудничество будет иметь важное значение для решения насущных глобальных проблем, таких как кризисы в области общественного здравоохранения, изменение климата, технологическая конкуренция, проблемы кибербезопасности, списание долгов и гуманитарная помощь.
Демократические государства должны сначала решить эти вопросы через существующие многосторонние организации. Но там, где в этом отношении существует застой, а устаревшие институты угрожают сорвать прогресс, им следует полагаться на более мелкие группы стран-единомышленников с общими ценностями и совпадающими интересами. Создавая ключевую группу демократий, либеральные государства могут усилить свой голос в крупных многосторонних организациях, таких как G20 и ООН.
Байден, например, уже предложил провести так называемый «Демократический саммит» для укрепления демократии во всем мире. Эта инициатива может включать в себя принятие общих нормативных подходов к владельцам социальных сетей и технологиям наблюдения, а также усилия по предотвращению распространения дезинформации среди избирателей — одной из самых больших внутренних угроз либеральной демократии.
Со своей стороны, британское правительство рекомендовало создать «D-10» демократических государств, добавив Австралию, Индию и Южную Корею к существующей группе G7. Эта инициатива отчасти вызвана рисками для национальной безопасности, проистекающими из постоянно растущей зависимости общества от взаимосвязанных цифровых технологий. Одна из предлагаемых целей этой группы — координировать внутреннюю и внешнюю политику ее членов с целью снижения их зависимости от китайских компаний в области телекоммуникационных технологий 5G и важных цепочек поставок.
Однако такой подход не лишен проблем. Сохранение идеологической сплоченности между либеральными демократиями, иногда имеющими разные интересы — дело трудное. ЕС, например, всеми силами пытается справиться с отступлением демократии в Венгрии и Польше. И хотя G7 и является достаточно компактной группой единомышленников, ее опыт работы с администрацией Трампа показывает, что основанные на консенсусе даже небольшие группировки могут быть легко разобщены в тех случаях, когда интересы их лидеров расходятся.
Этот опыт предостерегает от формального преобразования G7 в D-10, особенно когда речь идет о включении Индии. Вскоре Индия станет самой населенной страной в мире и пятой или шестой по величине экономикой. Ее демократическая конституция и стратегическое географическое положение делают эту страну логическим партнером демократического лагеря. Тем не менее, Индию раздирают внутренние разногласия и неравенство. Огромный размер ее рынка сосуществует с высоким уровнем бедности и нестабильной политической системой. В результате правительства Индии долгое время сопротивлялись полной либерализации ее экономики. Более того, развитие страны сейчас находится в руках премьер-министра Нарендры Моди, который использует авторитарную тактику для ограничения свобод и усиления индуистского национализма, одновременно подавляя мусульманские меньшинства.
Расширение таких групп, как G7 за счет включения в них таких стран, как Индия, скорее всего, приведет к тому, что основатели этих групп окажутся перед опасностью возникновения внутренних разногласий в отношении важных демократических ценностей и экономической политики. Поэтому членство в этих организациях, независимо от их целей, должно основываться на обязательствах участников по тщательно определенному набору критериев, таких, как независимость судебной системы, свободная пресса, индивидуальные права человека в цифровом мире и защита меньшинств.
Отдельная проблема состоит в том, что решение глобальных проблем в конечном итоге зависит от того, как либеральные демократии будут работать с государствами, не входящими в их демократический круг. Здесь имеются, однако, и успешные прецеденты. С момента своего создания в 2003 году «Инициатива по безопасности в области распространения», разработанная после 11 сентября 2001 года с целью ограничения доступа к материалам для создания оружия массового уничтожения, увеличилась с 11 до 105 участников, включая Афганистан и Саудовскую Аравию.
Эта традиция имеет долгую историю. В 1947 году небольшая группа демократических стран собралась вместе, чтобы подписать Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), предшествовавшее ВТО. В будущем межрегиональное соглашение Транс-тихоокеанского партнерства (ТТП) и ЕС могло бы служить, как до него ГАТТ, для повышения стандартов справедливой и устойчивой торговли и инвестиций. Регулярная координация в рамках межрегиональной группы такого рода также может помочь выйти из нынешнего тупика в реформировании ВТО.
Такой тип инклюзивной координации потребует тщательного проведения грани между суверенитетом и эффективностью сотрудничества. Мультилатерализм, придающий слишком большие полномочия консенсусу или согласию великих держав, создает препятствия для действий отдельных стран и тенденцию приводить к результатам с наименьшим общим знаменателем. Если бы, например, соблюдение Международных медико-санитарных правил ВОЗ было полностью добровольным процессом, опасность новых пандемий возрастала бы в геометрической прогрессии.
Принцип, лежащий в основе Парижского соглашения по климату 2015 года, предлагает решение этой проблемы. Это соглашение основывается на международном договоре, а не на делегировании национального суверенитета международному органу. В нем использовалась так называемая концепция «определяемых на национальном уровне вкладов», в соответствии с которой правительства брали на себя индивидуальные обязательства по установлению и достижению конкретных целей по сокращению выбросов углекислого газа. Прозрачность и публичность осуждения за нарушения — главные инструменты соглашения. Наряду с растущей осведомленностью общественности эти новые механизмы приводят к реальным изменениям в национальной и корпоративной политике.
Определение единой цели
Чтобы возродить либеральный международный порядок, демократическим государствам необходимо разработать общую стратегию в отношении Китая. Обеспокоенность поведением Пекина неуклонно росла по мере того, как президент Китая Си Цзиньпин ужесточал контроль коммунистической партии над китайским обществом, сняв ограничения на количество президентских сроков и подавив внутреннее политическое инакомыслие. Среди прочего, Китай заключил до одного миллиона уйгурских мусульман в лагеря перевоспитания в Синьцзяне и ввел драконовский закон о национальной безопасности в Гонконге.
В дополнение к секретным действиям китайского правительства в связи с пандемией covid-19 Пекин аннексировал и милитаризировал скалистые рифы и острова в Южно-Китайском море. В 2016 году независимый трибунал ООН признал эти действия Китая незаконными. Китай также усилил свои угрозы Тайваню и вступил в военную конфронтацию Индией на линии разграничения между двумя странами. Все это указывает на рост воинственности Китая, который не желает уступать интересам других стран.
Эти события в сочетании с появлением нового руководства в Соединенных Штатах открыли дверь для более единой китайской стратегии среди западных демократий. В Соединенных Штатах подъем Китая когда-то воспринимался в основном как угроза международной безопасности и экономическому и технологическому господству США. Теперь внутренняя политика Си Цзиньпина и репрессии против Гонконга вызвали обеспокоенность США по поводу нарушений прав человека во всем политическом спектре.
Европейские страны долгое время пытались прийти к единой позиции по отношению к Китаю. Степень экономической зависимости от китайского рынка в странах-членах ЕС сильно различается, и это затрудняет их эффективное сотрудничество на китайском направлении. Но сейчас Пекин рассматривается как угроза не только для долгосрочной конкурентоспособности некоторых важных секторов европейской экономики, но и для основополагающей концепции прав человека. Европейский парламент пригрозил отклонить недавно подписанное инвестиционное соглашение между ЕС и Китаем, например, если оно не будет включать более твердое обязательство Китая соблюдать стандарты Международной организации труда в отношении прав трудящихся.
Однако в ближайшие годы будет весьма сложно согласовать совместную трансатлантическую стратегию в отношении Китая. Это отражает не только озабоченность Европы по поводу долгосрочной политической надежности Соединенных Штатов, но и осознание экономических возможностей, которые предоставляет ей доступ на рынок Китая. Демократические государства Азиатско-Тихоокеанского региона — Австралия, Япония и Южная Корея, чьи экономики даже более зависимы от доступа к китайскому рынку, чем экономики европейских стран, сталкиваются с аналогичной дилеммой. Даже после избрания Джо Байдена в ноябре прошлого года они присоединились к Китаю и Ассоциации государств Юго-Восточной Азии в подписании Всеобъемлющего регионального экономического партнерства, соглашения о свободной торговле, исключающего Соединенные Штаты и Индию.
Как же тогда либеральные демократии могут убедительно продемонстрировать Китаю, что они могут отстаивать ценности либерального порядка? Хорошей отправной точкой могла бы стать критика попыток Китая экспортировать свою государственную систему тотального контроля за населением. Без четкой защиты свобод индивидуума распространение таких цифровых инструментов контроля, как распознавание лиц, машинное обучение, кредитный рейтинг и мониторинг состояния здоровья, будет угрожать правам человека во всем мире и приведет к усилению государственной власти за счет обычных людей.
Соединенные Штаты, европейские страны и другие союзники должны противодействовать таким усилия Китая и других стран, например, России, которые продвигают или принимают эти инструменты без необходимых гарантий соблюдения прав человека. Однако скоординированный ответ на китайские инвестиции в чувствительные технологии сработал бы лучше всего, если бы демократии объединили свои ресурсы для разработки собственных альтернатив. Независимо от того, входят ли они в «семерку» или в какую-либо другую группировку, либеральным государствам потребуется объединить усилия, чтобы предложить эффективные альтернативы китайским технологиям на западных рынках и за их пределами. Помимо технологий 5G, разработка общих платформ для мониторинга вспышек заболеваний без ущерба для либерально-демократических ценностей заложит важную основу для противодействия быстрому распространению технологий, продвигаемых Китаем.
Сотрудничество в области технологий должно быть частью более широкой политики, призванной предотвратить рост влияния Китая в секторах, имеющих ключевое значение для национальной безопасности либеральных демократий, таких как квантовые компьютеры, искусственный интеллект и космическое пространство. НАТО может служить форумом для координации ответов на эти новые вызовы безопасности. В этом отношении альянс мог бы поддерживать четырехсторонний диалог по вопросам безопасности (QUAD) — партнерство с участием Австралии, Индии, Японии и США — которое служит форумом для азиатских демократий в плане сдерживания регионального влияния Китая.
Либеральные демократии также должны разработать новые способы финансирования инфраструктурных проектов в Африке, Азии и Латинской Америке. Используя свои коллективные финансовые и технические возможности, демократии могут предложить жизнеспособную альтернативу возглавляемым Китаем энергетическим, транспортным и логистическим центрам, которые расширяются по всему развивающемуся миру в рамках инициативы «Один пояс — один путь». Параллельно Вашингтон может потребовать, чтобы проекты внутри этой инициативы с участием партнеров США осуществлялись в сотрудничестве с более прозрачными организациями, такими как Всемирный банк и Азиатский банк развития, или с более новым Азиатским банком инфраструктурных инвестиций.
Наша главная надежда
Соединенным Штатам необходимо сопроводить свою приверженность многостороннему сотрудничеству конкретной стратегией, призванной заставить мультилатерализм заработать снова. В противном случае любые попытки возродить либеральный международный порядок обречены на провал. Во все более свободной от ценностей международной среде геополитическая конкуренция будет только расти.
Пандемия показала всю серьезность этой проблемы. Теперь вопрос состоит в том, как отреагируют на нее демократические правительства. Некоторые страны с высоким дефицитом бюджета, особенно в Европе, могут испытывать большие трудности с тем, чтобы сосредоточиться на необходимых долгосрочных внутренних структурных изменениях. Общественное давление может подтолкнуть их к лежащим на поверхности, но совершенно неэффективным решениям. Пандемия также может дать популистским партиям новый импульс, как раз в то время, как их привлекательность начала угасать после серии неудач на выборах. А в Соединенных Штатах разделенная республиканская партия может усугубить политическую поляризацию в стране, препятствуя принятию необходимых законодательных мер.
Тем не менее, есть признаки того, что западные правительства начинают объединяться вокруг целевых внутриполитических инициатив и нового общественного договора, который может обеспечить более устойчивый и комплексный рост. Сovid-19 послужил напоминанием о том, что верховенство закона и активное гражданское общество могут быть источниками силы во времена кризисов. Когда демократические правительства терпят поражение, оппозиционные партии, свободная пресса и гражданское общество гарантируют, что их неудачи не останутся незамеченными. Сравните это с рестриктивной китайской системой, которая вообще отказывается обсуждать происхождение вируса.
Пандемия covid-19 также открывает новые возможности для сотрудничества между более широкой группой либеральных демократий. Если эти правительства смогут использовать восстановление после пандемии для укрепления сотрудничества, устранения внутреннего неравенства и социальных разногласий, то эти государства уберут часть «токсичности» из нынешних трансатлантических и транс-тихоокеанских разногласий. Если им удастся добиться прогресса в своих собственных странах, либеральные демократии останутся наиболее надежным источником норм глобального управления, признанных законными самыми широкими слоями населения земного шара.
__________________________________________________________________________________
Робин Ниблетт — директор (с 2007 года) Королевского института международных отношений Chatham House (британский аналитический центр в области внешней политики, известен своей резкой антироссийской позицией — прим. ред.).
Лесли Винджамури — директор программ США и Американского континента в Королевском институте международных отношений Chatham House и доцент Школы востоковедения и африканистики Лондонского университета