В 2015 году российский энергетический гигант Газпром объявил о планах строительства второго трубопровода через Балтийское море, чтобы удвоить поставки российского природного газа в Германию. Прошло шесть лет, и вот результат: отношения между США и Украиной натянуты, американские законодатели злятся на президента Джо Байдена и перессорились друг с другом, восточные европейцы злятся на Германию, а Госдепартамент никак не может утвердить своих послов в Мексике, Алжире или Камеруне — и все из-за трубопровода.
Пик возмущения пришелся на эту неделю, когда посыпались сообщения, что администрация Байдена собирается обнародовать сделку с Германией, чья цель — оградить восточноевропейских союзников от будущих попыток России превратить трубопровод в геополитическое оружие, включая угрозы перекрыть поставки газа через Украину.
Украина и Польша незамедлительно разругали сделку, и к тому же администрация Байдена оказалась под ударом конгрессменов по обе стороны от прохода (республиканцы и демократы традиционно сидят в разных крыльях зала — прим. переводчика).
Смотря кого вы спросите (а в деле замешана целая куча лоббистов, чиновников, дипломатов, помощников конгрессменов, а заодно и самих конгрессменов) сделка Байдена разным группам видится по-разному. Кому-то она кажется разрушительным ударом по энергетической безопасности Европы, хитрым дипломатическим решением для спасения отношений с Берлином. А кто-то относится негативно, считая подписанный документ опасным умиротворением Кремля, предательством Украины или просто неудачным соглашением, с которым Европе, тем не менее, придется как-то мириться.
Как бы то ни было, в Вашингтоне проблема превратилась в настоящий политический громоотвод, и медовый месяц Байдена с восточноевропейскими союзниками, наступивший по окончании эпохи Трампа, быстро закончился.
История о том, как пара труб на дне Балтийского моря получила чуть ли не тотемное значение, говорит и о внешнеполитических вызовах, с которыми сталкиваются союзники по обе стороны Атлантики. Эти вызовы простираются от энергетической безопасности до изменения климата, от реваншистской России до длинной тени, которую неудачное правление экс-президента США Дональда Трампа отбрасывает на трансатлантические отношения. Журнал «Форин полиси» обсудил эту историю с 18 чиновниками США, европейскими дипломатами и экспертами. И все они выразили глубокое разочарование тем, что газопровод все-таки достроят.
Как сказал один чиновник Госдепартамента: «Это так разочаровывает, очень прискорбно все обернулось». А один из помощников члена Конгресса сравнил ситуацию с «пожаром в мусорном контейнере».
Бывший высокопоставленный немецкий дипломат и один из внешнеполитических тяжеловесов ФРГ и всего мира Вольфганг Ишингер (Wolfgang Ischinger) высказался столь же осуждающе. Он назвал ситуацию «беспрецедентно низкой точкой в восточной политике Германии с 1990 года».
Реальная политика и «поправка Тиллерсона»
Впервые о «Северном потоке — 2» было объявлено в 2015 году, когда страны Запада ужесточили санкции против России из-за аннексии Крыма и военной и финансовой поддержки повстанцев-сепаратистов на Донбассе. Хотя правительство Германии неоднократно называло трубопровод коммерческим проектом, украинские чиновники видят в нем экзистенциальную угрозу, поскольку он ослабляет зависимость Москвы от Украины в поставках газа на прибыльные европейские рынки. А зависимость эта совершенно необходима, ее отсутствие грозит лишить Киев многомиллиардных выплат России за транзит. Потеряв эту зависимость от украинского транзита, Россия сможет и впредь вмешиваться в украинские дела так, как ей заблагорассудится. «Мы не преувеличиваем, когда говорим, что это реальная проблема безопасности Украины», — сообщил генеральный директор украинского государственного нефтегазового гиганта «Нафтогаз» Юрий Витренко.
Против строительства трубопровода выступали несколько администраций США — из опасений, что это усилит влияние Москвы еще и на Европу. Но хотя Трамп предупреждал, что проект превратит Германию в «российскую пленницу», госсекретарь США Рекс Тиллерсон, бывший генеральный директор ExxonMobil, в 2017 году распорядился освободить проект от санкционных мер Конгресса.
«Вы видите [циничный принцип] Realpolitik в действии», — сказал управляющий директор консалтинговой фирмы ClearView Energy Partners Кевин Бук (Kevin Book). Бук считает, что своими указаниями Тиллерсон по сути признал, что вредный российский проект теперь можно остановить только разрушительными санкциями против европейских компаний. «В нашем „слесарном сундучке" определенно есть нужные инструменты, но они могут нанести больше вреда, чем пользы», — сказал Бук. Когда администрация Трампа прошлым летом начала давить на проект с новой силой, преемник Тиллерсона по имени Майк Помпео (Mike Pompeo) «поправку Тиллерсона» отменил.
В эпоху Трампа, когда президент расшаркивался перед президентом России Владимиром Путиным на фоне Russiagate (Рашагейт) — расследования российского вмешательства в американские выборы, «Северный поток — 2» стал для республиканских законодателей возможностью укрыться от обвинений в русофилии. Наложенные Трампом на газопровод санкции стали для конгрессменов-республиканцев уютной гаванью, где можно было укрыться от шторма обвинений в любви к России. Выступая против «Северного потока — 2», они демонстрировали жесткость по отношению к России, не предавая при этом Трампа, но и избегая щекотливого вопроса о вмешательстве Москвы в выборы.
Но хотя сам Трамп все-таки смог наладить отношения с Путиным, большая часть его администрации смотрела на Россию по-ястребиному. Еще в 2018 году дипломаты администрации Трампа в частном порядке клялись своим украинским коллегам сделать все возможное, чтобы потопить «Северный поток — 2».
В то же время отношения США и Германии испортились. Трамп упрекнул канцлера Германии Ангелу Меркель за недостаточный вклад в безопасность Европы через НАТО и неоднократно ругал Германию за ее неизменную поддержку «Северного потока — 2».
Стремясь продемонстрировать хотя бы тень единодушия в эпоху сурового раскола при Трампе и обуздать энергетические игры Кремля в Европе, демократы и республиканцы в декабре 2019 года объединились и приняли против проекта обязательные санкции. Карательные меры против организаций и судов, строивших трубопровод, фактически остановили проект, оставив от 1,220-километрового трубопровода недостроенный участок менее 160 километров.
«Тактическая ошибка» администрации Байдена
Строительство «Северного потока — 2» возобновилось в декабре 2020 года, поскольку руководство проекта российско-германского проекта изыскало способы обойти санкции.
Когда Байден вступил в должность в январе, трубопровод уже был близок к завершению, а отношения с Германией и Украиной у Вашингтона были испорчены — все это на фоне активизации усилий по решению растущей проблемы Китая. В мае администрация решила не вводить санкций ни против компании-оператора проекта «Северный поток — 2», ни против ее генерального директора Маттиаса Варнига, гражданина Германии и бывшего сотрудника министерства безопасности ГДР. Это решение призвано создать пространство для переговоров с Германией, чтобы спасти испорченные при Трампе отношения с Берлином и подтолкнуть Германию к решению проблем безопасности восточных европейцев.
Еще одним движущим фактором стало то, что администрация Байдена заключила, что санкции остановить проект не помогут. «Северный поток завершен на 99%», — сказал Байден в четверг. «Сама мысль, что его удастся остановить, будь то словом или делом, невозможна».
Это мнение не разделяют республиканские законодатели и как минимум некоторые чиновники Госдепартамента, сообщают осведомленные источники в обоих ведомствах. Республиканцы отмечают, что проект был близок к завершению еще в декабре 2019 года, но были введены санкции, остановившие строительство, так зачем было их убирать? Таким образом, считают они, новые санкции могут возыметь аналогичный эффект, даже если строительство трубопровода завершено на все 99%.
Между тем чиновники администрации Байдена в частном порядке возмущались, что один-единственный трубопроводный проект по сути выкачал весь кислород из двусторонних отношений с Берлином и Киевом и, как следствие, затмил в негативном смысле остальные сообщения Байдена о его действиях по европейской повестке дня.
Кульминацией стала сделка, о которой было объявлено на этой неделе.
По условиям соглашения США снимают угрозу дальнейших санкций насчет проекта, и обе страны, США и Германия, обязуются возложить на Россию издержки, если та своей энергетической политикой попытается нанести ущерб Украине или другим европейским странам. Кроме того, Германия будет настаивать на продлении российско-украинского соглашения о транзите российского газа через Украину на 10 лет и внесет 175 миллионов долларов в новый зеленый фонд Украины. Цель этого фонда — повышение энергетической независимости Украины благодаря возобновляемым источникам энергии.
Этот шаг вызвал шквал возмущения в Вашингтоне и по всей Восточной Европе.
Правительства Украины и Польши негодуют, а республиканцы сочли, что Байден сдался Путину без боя. Даже некоторые демократические союзники Байдена — и те раскритиковали сделку, пусть и в более дипломатической форме, нежели их республиканские коллеги.
Как сообщили двое пожелавших остаться анонимными чиновников Госдепартамента и двое помощников Конгресса, соглашение вызвало глубокие разногласия в рядах Госдепартамента, где некоторые дипломаты в частном порядке выступали против американо-германской сделки, и Национального совета безопасности, который руководил его координацией. (Однако один высокопоставленный чиновник администрации это отрицает, утверждая, что между Госдепартаментом и Национальным советом безопасности хорошие отношения).
Бывший помощник госсекретаря в администрации Джорджа Буша Дэниел Фрид (Daniel Fried) решение об отказе от санкций во имя дипломатии считает оправданным, но проблематичным. «Полагаю, отказавшись от санкций, не дожидаясь достаточно веских заверений от немцев, администрация Байдена совершила тактическую ошибку», — сказал Фрид. «А вторая тактическая ошибка — это что они не посоветовались с украинцами и поляками».
Под перекрестным огнем
Один депутат-республиканец и противник трубопровода гневными отповедями не ограничился, а затеял новое жестокое противостояние с администрацией и Госдепартаментом.
Сенатор-республиканец Тед Круз (Ted Cruz) заблокировал назначение всех кандидатов Байдена на руководящие посты в Госдепартаменте, пока тот не изменит свой курс по «Северного потоку — 2». Из-за этого шага карьеры более двух десятков человек оказались в подвешенном состоянии, а Госдепартамент рискует остаться без ключевых руководителей высшего звена на несколько месяцев вперед. Помимо прочих, под перекрестным огнем оказались кандидаты в послы в Мексике, Алжире, Камеруне и Вьетнаме, а также кандидаты на высокие посты в Вашингтоне — например, заместитель госсекретаря по вопросам энергетики и окружающей среды и помощники государственного секретаря по Африке и Восточной Азии. Пострадали чиновники, ответственные за действия США в западном полушарии, а также специалисты по Южной и Центральной Азии, по дипломатической безопасности, разведке и исследованиям, международным правоохранительным органам, военно-политическим вопросам и консульским делам.
Эта задержка чревата бутылочным горлышком, которое в худшем случае рассосется лишь через год.
Один чиновник Госдепартамента, пожелавший остаться неизвестным, назвал шаг Круза «совершенно беспрецедентным», предположив, что он нарушит его повседневную работу.
«Никогда такого не было, чтобы сенатор тормозил все кандидатуры в Госдепартамент, включая кадровых офицеров дипломатической службы, причем на неопределенный срок и без явных причин», — сказал чиновник.
Другие депутаты-республиканцы в сенатском комитете по международным отношениям жесткой тактикой Круза тихо возмущены, но во всеуслышание своих претензий не высказывают, сообщает один из депутатов. Как бы то ни было, Круз не сдается. «Я с удовольствием сниму запреты, как только они введут санкции в отношении „Северного потока — 2", как то предписывает федеральный закон», — сказал он.
Офис Круза на запрос о комментарии не ответил.
«Лучший из плохих вариантов»?
Хотя победа Байдена на выборах 2020 года стала долгожданным облегчением для чиновников в Киеве — во время первого импичмента Трампу их страну втянули в ожесточенные межпартийные сражения — их радужные надежды вскоре омрачились решением США в начале этого года отказаться от ряда санкций против «Северного потока — 2».
Президент Украины Владимир Зеленский сообщил в июньском интервью изданию Axios, что узнал об этом решении из газет и был «удивлен» и «разочарован» этим шагом. Он сказал, что попросил Байдена о встрече перед женевским саммитом с Путиным. Белый дом в ответ заявил, что уведомил о своем решении посла Украины в Вашингтоне и чиновников в Киеве.
За кулисами ряд источников в Конгрессе и администрации заявили о растущем разочаровании руководства из-за того, что украинские официальные лица высказывают в прессе свои претензии насчет деликатных дипломатических дискуссий.
«По сути они сказали украинцам, что если те обратятся к Конгрессу или поговорят с журналистами, Белый дом отменит визит Зеленского», — сказал один анонимный источник в Конгрессе.
Однако другой высокопоставленный чиновник администрации эти характеристики частных бесед с Украиной категорически опроверг, как сообщило издание Politico.
Как сообщил один высокопоставленный американский чиновник, за последние два месяца, пока сделка с Германией находилась на стадии обсуждения, администрация Байдена провела с Украиной более десятка встреч. «При этом мы делились деталями и идеями, которые считаем дискуссионными и деликатными. Но, как это заведено в нашей дипломатии, предпочли бы сохранить эти консультации в тайне», — сказал чиновник. «Мы с нетерпением ждем продолжения этих обсуждений с Украиной по „Северному потоку — 2" и по многим другим вопросам, когда президент Зеленский посетит Белый дом».
Во всеуслышание представители администрации назвали текущую сделку «лучшим из имеющихся вариантов». «Ситуация плохая и трубопровод тоже, но мы должны помочь защитить Украину, и мне кажется, что с этим соглашением мы сделали некоторые важные шаги в этом направлении», — заявила заместитель госсекретаря по политическим вопросам Виктория Нуланд (Victoria Nuland) на слушаниях сенатского комитета по международным отношениям.
В тот же день Белый дом объявил, что изначально запланированный на июль визит Зеленского состоится 30 августа. (Второй высокопоставленный чиновник администрации сказал, что Зеленского пригласили приехать летом, но не указал конкретный месяц после продления приглашения.) В четверг председатели двухпартийной фракции по Украине в Конгрессе выразили свое «глубокое разочарование» и обвинили администрацию в том, что встречу в Конгрессе, где у Украины много верных союзников, та проводит во время каникул.
Впрочем, Зеленскому еще может представиться шанс изложить свою позицию членам Палаты представителей. Комитет по делам вооруженных сил Палаты представителей будет готовить законопроект для министерства обороны за неделю до окончания августовских каникул, что даст украинскому лидеру возможность пообщаться на Капитолийском холме с республиканцами и демократами, которых тоже возмутило решение Байдена.
Украинцы негодуют
На этой неделе в преддверии заключения сделки с Германией Госдепартамент США направил своего советника Дерека Чоллета (Derek Chollet) в Киев и Варшаву. Но всякие надежды администрации на урегулирование разногласий с союзниками в Восточной Европе по поводу трубопровода быстро рассеялись. «Увы, прежние предложения по покрытию образовавшегося дефицита безопасности не могут считаться достаточными для эффективного ограничения угроз ввиду „Северного потока — 2"», — сообщили министры иностранных дел Украины и Польши в совместном заявлении в четверг. Зеленский твитнул, что в ходе августовского визита «откровенно» и «живо» обсудит с Байденом угрозу, исходящую от трубопровода.
Вся Восточная Европа сомневается, что россияне будут соблюдать условия сделки. «Я ни за что не поверю ни в сделку с Россией, ни в то, что они подчинятся соглашению продолжить транзит газа через Украину», — заявил посол Эстонии на Украине Каймо Кууск. Кууск считает, что Россия может вероломно прервать транзит газа в Украину, чтобы усилить давление на Киев, презрев всякую сделку с Берлином.
И все же некоторые опытные дипломаты призывают Украину сдержать публичную критику Байдена.
«Администрация Байдена должна понимать, что украинцы негодуют, но и украинцы должны понимать, что администрация действительно действует добросовестно», — сказал Фрид, бывший помощник госсекретаря.
Мария Шагина, научный сотрудник Цюрихского университета и специалистка по вопросам энергетики и экономических санкций, считает, что Украина возлагает большие надежды на администрацию Байдена и ее готовность использовать любые средства для остановки проекта. «Позиция Украины очень черно-белая», — сказала она, предположив, что украинские чиновники могли сами загнать себя в угол: «Сейчас „продать" хоть какую бы то ни было сделку населению будет очень непросто».
Другие эксперты заявили, что достоинства сделки проявятся в полной мере лишь проверкой на практике, когда Россия пустит в ход свою энергетическую дубину в следующий раз. «Реальную ценность этой сделки покажет время», — сказал бывший высокопоставленный чиновник администрации Обамы по санкциям Брайан О'Тул (Brian O'Toole).
Хотя Кремль наверняка злорадствует от развернувшейся на этой неделе политической борьбы в Вашингтоне и Европе, О'Тул назвал сделку важным шагом в восстановлении американо-германских отношений. «Москве нравится шумиха и перспектива завершения проекта, но Путин упускает из виду испорченные отношения», — заключил О'Тул.