теории сверхдержавы должны обладать целым рядом внешнеполитических инструментов, а именно: военной мощью, культурным наследием, дипломатическим влиянием, технологической подкованностью, возможностями оказания экономической помощи и так далее. Но для любого, кто на протяжении последнего десятилетия следил за внешней политикой США, очевидным стало то, что к одному из этих инструментов Соединенные Штаты прибегают чаще всего — экономические санкции.
Американский вкус к санкциям: от Никарагуа до России
Санкции — меры, принимаемые одной страной для дезорганизации экономического обмена с другой, — стали решением чуть ли не всех внешнеполитических проблем. Во время первого президентского срока Барака Обамы Соединенные Штаты ежегодно вводили санкции против порядка 500 юридических лиц, а причины варьировались от ущемлений прав человека до распространения ядерного оружия и нарушений территориального суверенитета. За время президентства Дональда Трампа этот показатель практически удвоился. Джо Байден же в первые несколько месяцев своего пребывания на посту главы государства ввел новые санкции против Мьянмы (за государственный переворот), Никарагуа (за репрессии) и России (за хакерские атаки). Он не внес сколько-нибудь принципиальных изменений в санкционные программы администрации Трампа, кроме отмены санкций против Международного уголовного суда. В качестве наказания Саудовской Аравии за убийство диссидента Джамаля Хашогги администрация Байдена ввела санкции против некоторых саудовских чиновников, но и этого правозащитникам оказалось недостаточно. Они требовали ограничений в отношении Китая за гонения на уйгуров, против Венгрии за отступление от демократии и против Израиля за их обращение с палестинцами.
Под дудку санкций никто не пляшет
Ставка на экономические санкции была бы оправдана, будь они действительно эффективны в плане убеждения других стран плясать под дудку Вашингтона, но это не так. Наиболее честной официальной оценкой действенности санкций является исследование 2014 года, основанное на совокупности данных, которые были подготовлены Университетом Северной Каролины. Оно показало, что санкции приводят в лучшем случае к уступкам. В 2019 году исследование Счетной палаты США показало, что даже федеральное правительство не всегда знает, когда санкции действительно работают. В докладе отмечается, что по словам должностных лиц Министерства финансов, Госдепартамента и Министерства торговли, они не оценивают эффективность санкций в контексте достижения более глобальных политических целей США.
Правда в том, что зацикленность Вашингтона на санкциях имеет мало общего с их эффективностью и полностью обусловлена совершенно иным — ухудшением положения Америки. Перестав быть безраздельно господствующей сверхдержавой, Соединенные Штаты уже не могут держаться столь же заносчиво, как раньше. В относительном выражении их военная мощь и дипломатическое влияние снизились. Два десятилетия войны, экономический кризис, поляризованность, а теперь и пандемия — все это подорвало американскую мощь. Не верящие в свои силы президенты США остаются ни с чем и тянутся к санкциям как наиболее удобному и доступному инструменту.
Проблема, однако, заключается в том, что санкции влекут за собой последствия. Они обостряют отношения с союзниками, вызывают противодействие со стороны противников и создают экономические трудности ни в чем не повинным мирным жителям. Таким образом, санкции не только изобличают ухудшение положения Америки, но и усугубляют его. Что еще хуже, данный инструмент с годами все сильнее тускнеет. В будущем санкции станут, вероятно, еще менее эффективны, поскольку Китай и Россия с радостью бросятся оказывать целевую помощь различным политическим силам, а союзники и партнеры США просто потеряют интерес к столь многократному применению экономического давления. В совокупности все это приведет к снижению значимости доллара США с точки зрения международной финансовой системы и понижению степени воздействия опирающихся на это доминирование санкций.
Вашингтону следует применять санкции с хирургической точностью и в разумных количествах. При более дисциплинированном подходе к экономическому воздействию должностные лица разъясняли бы цель каждой конкретной меры и критерии ее отмены. А самое главное, они бы помнили, что располагают также другими средствами и методами. Санкции — инструмент специализированный, применять его нужно в контролируемых условиях, а не превращать в универсальное орудие для повседневного применения. Политикам стоит обращаться с ним как со скальпелем, а не как со швейцарским армейским ножом.
История экономического насилия
Экономическое воздействие было жизненно важным компонентом американской дипломатии с первых дней существования республики. В 1807 году президент Томас Джефферсон настоятельно призывал принять Закон об эмбарго, цель которого заключалась в том, чтобы наказать Соединенное Королевство Великобритании и наполеоновскую Францию за вмешательство в американскую торговлю. Данная попытка введения санкций обернулись катастрофой. В прежние времена Соединенные Штаты гораздо больше Соединенного Королевства нуждались в европейских рынках, а Франция — в формирующейся в Новом Свете стране; Закон об эмбарго обошелся США гораздо дороже, чем великим европейским державам. Несмотря на это, Соединенные Штаты продолжали использовать торговлю в качестве основного инструмента внешней политики, сосредоточив внимание на открытии внешних рынков для экспорта и привлечении иностранных инвестиций на внутренней арене. Что вполне естественно, учитывая ничтожность численности вооруженных сил США на протяжении большей части девятнадцатого века. Превосходство британского фунта в международной финансовой системе также означало, что жизненно важной валютой доллар США не был. Основным способом ведения Соединенными Штатами дипломатии была торговля.
В конце Первой мировой войны Соединенные Штаты возродили свое увлечение торговыми санкциями в качестве средства регулирования мировой политики. Президент Вудро Вильсон призывал американцев поддержать Лигу Наций, утверждая, что ее право вводить санкции заменит войну. «Бойкотируемое государство — такое государство, которое близко к капитуляции», — заявил он в 1919 году. — «Если применять это экономическое, мирное, тихое, но смертоносное средство, уже не возникнет необходимости в применении силы. Это ужасное средство». Американцев это не убедило, и в Лигу Наций США так и не вступили. В итоге введенные Лигой санкции не удержали Италию от вторжения в Эфиопию в 1935 году и не остановили ни один из актов агрессии, которые привели ко Второй мировой войне. Скорее наоборот, ведь американское эмбарго на поставки топлива и других материалов военного назначения в Японию послужило предпосылкой к нападению на Перл-Харбор.
Начало холодной войны расширило доступный Соединенным Штатам арсенал инструментов экономического воздействия. Страна начала предоставлять значительные объемы многосторонней и двусторонней иностранной помощи; и действенным способом оказания экономического давления стало ее прекращение. Наиболее успешное применение Соединенными Штатами экономических санкций в тот период произошло в ходе Суэцкого кризиса 1956 года. Вашингтон, возмущенный британо-франко-израильским вторжением в Египет, помешал Соединенному Королевству сократить свои резервы в МВФ для защиты собственной валюты. Последовавший «наскок» на фунт стерлингов вынудил Лондон отозвать войска.
Отрицательные примеры
Однако в большинстве случаев американские санкции не срабатывали. В первые годы холодной войны Соединенные Штаты наложили эмбарго на союзников СССР с целью лишить их доступа к жизненно важным ресурсам и технологиям. То эмбарго стало эффективным сдерживающим средством. А вот санкции, направленные на изменение линии поведения, убедительностью не отличались, поскольку на выручку выбранным в качестве объектов атаки странам пришел Советский Союз, предложив экономическую поддержку. К примеру, когда Соединенные Штаты ужесточили эмбарго на поставки товаров Кубе в начале 60-х, СССР бросил режиму Фиделя Кастро спасательный круг в виде солидных объемов помощи. Позже, во время холодной войны, Соединенные Штаты использовали экономические санкции для оказания давления как на союзников, так и на противников, чтобы улучшить ситуацию в области прав человека. Помимо редкого успеха использования санкций против ближайших соратников, экономическое давление срабатывало лишь в тех случаях, когда исходило от большой многосторонней коалиции, как было в случае введенных ООН санкций против Южной Африки в эпоху расовой сегрегации.
«Перестроечные» надежды и их крах
Окончание холодной войны вселило некоторую надежду в отношении санкционной политики. Поскольку СССР больше не накладывал автоматического вето на резолюции Совета Безопасности ООН, мечта Вильсона о том, что многосторонние торговые санкции могут заменить войну, стала казаться реальной. Жизнь быстро доказала обратное. В 1990 году, после вторжения Ирака в Кувейт, Совет Безопасности ввел в отношении первого всеобъемлющее торговое эмбарго. В результате этих сокрушительных санкций ВВП страны сократился вдвое, однако заставить Саддама Хусейна уйти из Кувейта не удалось; для этого потребовалась война в Персидском заливе. История с санкциями против Ирака имела продолжение и после войны, а гуманитарные последствия просто поражали: принято считать, что резко возросли показатели детской смертности, а доход на душу населения оставался неизменным в течение 15 лет. Ирак манипулировал с цифрами, чтобы преувеличить гуманитарные издержки санкций, и обман этот увенчался успехом. Политики пришли к выводу, что торговые санкции представляют собой затупленный инструмент, от которого страдают простые люди, а не высшие слои общества, чью линию поведения они призваны изменить. И они стали искать более разумные санкции для прицельного удара по правящей коалиции.
Давление через доллар
Казалось, что главенство доллара США предоставляло возможность сделать именно это. Начиная с конца 90-х (а после событий 11 сентября процесс ускорился), Соединенные Штаты усложнили для любого финансового учреждения проведение долларовых операций с подсанкционными правительствами, компаниями и людьми. Для нормального функционирования американским и иностранным банкам необходим доступ к долларам США; даже скрытая угроза отказа в таком доступе способствовала нежеланию большинства банков мира работать с подсанкционными организациями, фактически вытесняя их из глобальной финансовой системы.
Эти санкции оказались более действенными. В то время как ограничение торговли побуждает бизнес-структуры прибегать к операциям на черном рынке, противоположная динамика наблюдается в отношении мер, касающихся операций в долларах. Финансовые учреждения, дорожащие своей общемировой репутацией и не желающие терять благосклонность регулирующих структур США, в большинстве случаев усердно подчиняются санкциям и даже предусмотрительно отказываются от любых сомнительных клиентов. Когда в 2005 году Соединенные Штаты официально признали базирующийся в Макао банк Banco Delta Asia организацией, занимающейся отмыванием денежных средств в интересах Северной Кореи, даже китайские банки с готовностью отреагировали, ограничив связи с этим банком.
По мере того как американские санкции набирали силу, с их помощью было одержано несколько заметных побед. Администрация Джорджа Буша-младшего перешла к жёстким действиям в отношении финансирования терроризма и отмывания денег, а иностранные правительства прилагали все усилия для сохранения доступа к финансовой системе США. Администрация Обамы усилила санкции против Ирана, вынудив его заключить сделку, в соответствии с которой его ядерная программа должна быть ограничена в ответ на отмену некоторых санкций. Администрация Трампа пригрозила закрыть границу с Мексикой и повысить тарифную ставку, чтобы добиться от последней запрета на въезд мигрантам из Центральной Америки; в ответ мексиканское правительство с целью ограничения их наплыва привела в боевую готовность свою новую Национальную гвардию.
Неудачи: над санкции не нокаутируют Белоруссию, Кубу и Россию
И все же на каждый успех приходилось еще больше неудач. Соединенные Штаты ввели многолетние санкции в отношении Белоруссии, Кубы, России, Сирии и Зимбабве, но практически никаких ощутимых результатов не добились. Администрация Трампа усилила экономическое давление на Иран, Северную Корею и Венесуэлу в рамках своей политики «максимального давления», направленной на предотвращение даже незначительных уклонений от экономических ограничений. Эти усилия также опирались на так называемые «вторичные санкции», в соответствии с которыми третьим сторонам угрожают экономическим воздействием в случае отказа участвовать в применении санкций против первоначальной цели. В каждом случае объект санкций переживал серьезные экономические трудности, но на уступки не шел. Даже Венесуэла, обанкротившее само себя социалистическое государство, подвергнувшееся воздействию гиперинфляции на задворках Соединенных Штатов, — даже эта страна не склонила голову под санкциями и не «поменяла режим».
Существует множество проблем в контексте применения Соединенными Штатами экономических санкций. Основная и наиболее банальная заключается в том, что максимальному давлению сопутствуют максимальные требования. Соединенные Штаты хотят денуклеаризации Северной Кореи, Ирана и других стран, а от Венесуэлы ждут отказа от боливарианского проекта. Для лидеров этих стран подобные требования равносильны перевороту. Неудивительно, что масштабным уступкам они предпочли экономические страдания.
Эпизод с Ираном выявляет еще одну проблему: становящийся все более односторонним характер экономического давления со стороны США. До недавнего времени Вашингтон вводил финансовые санкции при явной или неявной поддержке союзников. Однако, когда администрация Трампа решилась на очередные финансовые ограничения в отношении Ирана, сделала она это вопреки возражениям своих европейских союзников. Администрации удалось усилить экономическое давление на Иран, пригрозив вторичными санкциями против других стран. Последние подчинились; для Ирана этот гамбит повлек дополнительные издержки, а обратной стороной успеха стала напряженность в многолетних отношениях.
…И Китай не сломался
В то же время Вашингтону стало сподручнее вводить санкции против других великих держав. Однако то, что работает в случае с Мексикой, не срабатывает для Китая или России. Чем крупнее объект, тем больше у него ресурсов для сопротивления. Введенные против России после ее вторжения в Украину санкции, может, и удержали бы Москву от более агрессивных действий на периферии, но для полного успеха планка низковата. По любым разумным меркам санкции заявленных целей не достигли, поскольку Россия продолжает нарушать нормы международного права. Ни к каким существенным уступкам не привели и введенные Трампом в 2018 году бесчисленные пошлины и другие ограничительные меры в отношении Китая. Торговая война, развязанная с целью преобразования экономики Китая из государственного капитализма в более ориентированный на рынок, повлекла за собой нечто куда менее внушительное, а именно соглашение о количественных закупках сельскохозяйственных товаров США, обязательства по которому Китай не выполнил. В любом случае, санкции дали обратный результат, нанеся ущерб сельскохозяйственному и высокотехнологичному секторам Соединенных Штатов. По данным Службы инвесторов Moody's, на Китай пришлось лишь восемь процентов дополнительных расходов по тарифам; американские импортеры оплатили 93 процента, которые в итоге легли на плечи потребителей в виде повышенных цен.
Смежной проблемой является инерционный эффект. Президенты всегда охотно вводят санкции, а вот отменять их опасаются, ведь их могут обвинить во внешнеполитической слабости. В результате Вашингтону трудно заслуживающим доверие образом брать на себя обязательства по снятию санкций. Например, когда Байден рассматривал возможность отмены кое-каких ограничений в отношении Ирана, законодатели-республиканцы критиковали его за наивность и соглашательство. Кроме того, многие санкции США, включая те, что вводились Кубы и России, диктуются законом, а это значит, что бессрочно отменить их может только Конгресс. А учитывая царящие там поляризацию и обструкционизм, вряд ли какая-либо президентская инициатива по оживлению отношений с давним противником встретит поддержку достаточного числа законодателей. Даже преодолев политические проблемы, можно легко заблудиться в юридических дебрях санкций. Некоторые страны подвергаются такому количеству частично дублирующихся ограничительных мер, что застревают в ситуации в духе Кафки, не имея уверенности в том, можно ли хоть что-то сделать для выполнения предписаний.
Оборотная сторона принципа «легко караем, трудно милуем»
Трудность снятия санкций с некоторых стран осложняет усилия Соединенных Штатов по ведению переговоров со всеми остальными. Не веря в отмену принудительных мер, их объекты не имеют стимула утруждать себя переговарами. Какой смысл выполнять требования США, если выгоды не будет? По это причине, среди прочего, Саддам Хусейн отказался вести переговоры с Соединенными Штатами в 90-х, а Иран — с администрацией Трампа.
Также санкции чреваты гуманитарными потерями. Предполагалось, что целенаправленные финансовые ограничения минимизируют неприятности, возникающие в связи с масштабными торговыми эмбарго, ведь считается, что нападки на принадлежащие проблемным лицам банковские системы и активы идут лишь на пользу среднестатистическим жителям. На практике же большинство финансовых мер нашпигованы еще и торговыми санкциями, что еще сильнее вредит экономикам целевых стран. Мнения ученых-международников во многом расходятся, но вся без исключения посвященная санкциям литература повествует о пагубном воздействии этих мер на рядовых граждан. Даже финансовые санкции с большой долей вероятности приведут к репрессиям, коррупции и снижению показателей развития человеческого потенциала.
И наконец, страны научились приспосабливаться к жизни в условиях санкций. В случае с великими державами вроде Китая и России речь идет о поиске альтернативных торговых партнеров; наряду с ответными мерами против Соединенных Штатов в рамках их торговой войны Пекин также снизил тарифы для европейских стран. Россия же для стимулирования внутреннего производства ввела контрсанкции на импорт европейских продуктов питания. Целевые страны также вводят ответные санкции, что приводит к нарастанию напряжённости по принципу «око за око», в результате которой затраты перекладываются на американских производителей и потребителей. Эта тенденция будет только усиливаться по мере того, как другие промышленно-развитые страны станут рассматривать якобы обусловленные соображениями национальной безопасности санкции США в качестве «ширмы» для торгового протекционизма. Когда по обвинению в попытках обойти санкции США против Ирана был арестован финансовый директор китайской компании Huawei, Китай счел этот шаг элементом более масштабной торговой войны; Трамп ситуацию лишь усугубил, как бы невзначай предложив освободить финдиректора в обмен на торговые уступки.
Бегство от доллара как наказание для США
Более серьезная долгосрочная проблема заключается в том, что финансовые санкции могут подорвать позиции доллара США как основной мировой резервной валюты. Именно его исключительная роль, наряду с главенством рынков капитала США, обеспечила появление новых финансовых санкций. Однако, пережив целое поколение подобных санкций, их объекты стремятся защитить себя от давления и занимаются поиском альтернатив доллару. Одним из вариантов стали криптовалюты. Народный банк Китая выпустил цифровой юань, который предоставит пути обхода доллара США всем, кто его использует. Даже европейские союзники США разработали Инструмент поддержки торговых расчетов (Instrument in Support of Trade Exchanges, INSTEX) — способ обойти доллар и торговать с Ираном. Поэтому неудивительно, что в конце 2020 года доля доллара США в мировых валютных резервах упала до минимума за 25 лет. На данный момент он остается основной мировой резервной валютой. Но если его использование продолжит сокращаться, пропадет и мощь американского финансового воздействия.
Хоть санкции США и привели к некоторым значительным достижениям, при этом они поспособствовали отчуждению союзников и доведенных до бедности народов, а также расширили поиск альтернатив доллару, и все это при том, что ощутимых уступок добиться не помогли. Похоже, что политики путают силу санкций с их эффективностью. Равно как генералы во время войны во Вьетнаме ошибочно считали число жертв показателем успеха, нынешние политики руководствуются лишь возникшими в результате санкций трудностями и издержками. В ноябре 2020 года, к примеру, Госсекретарь США Майк Помпео назвал политику максимального давления на Иран чрезвычайно эффективной. В подтверждение своих слов он упомянул накрывший страну валютный кризис, а также ее растущий госдолг и инфляцию. Умолчал Помпео лишь о том, что, несмотря на все экономические трудности, Иран добился значительного прогресса в области обогащения урана.
Политика первой инстанции
Если экономические санкции так изнуряют, почему тогда внешнеполитические элиты относятся к ним с таким энтузиазмом? Ну не в силу же своего безрассудства. Скорее потому, что изменения в мировой политике и в американском обществе сделали санкции более привлекательными, особенно в сравнении с другими вариантами. Проще говоря, санкции ввести легче, чем предпринять какие-либо иные шаги.
Перефразируя Сунь-цзы, лучшая санкция — та, которую не нужно налагать. На протяжении большей части эпохи, наступившей после окончания холодной войны, Соединенные Штаты обладали таким могуществом, что лишь немногие осмеливались бросить им вызов, даже при сильном желании. Других же американцы посредством несиловой мощи убеждали разделять одни с ними желания и интересы. Оппонентам Вашингтон быстро давал отпор благодаря многосторонним организациям вроде Совета Безопасности ООН. И только в небольшом сегменте международных отношений, а именно касающемся распространения ядерного оружия и военных преступлений, Соединенные Штаты сочли необходимым вводить экономические санкции.
Но при нынешнем ослаблении гегемонии СШАвозросло количество стран, заинтересованных в разрушении стереотипов. Спад демократии и ослабление либерального международного порядка привели к появлению большего числа государств, стремящихся к изменению статуса-кво и не согласных с Вашингтоном в идеологическом отношении. В то же время очевидные провалы политики США — в Афганистане, Ираке, Ливии, Сирии — сделали угрозу американского силового воздействия менее пугающей. По мере роста числа политических сил, готовых бросить вызов интересам США, растет, как и спрос на санкции против них.
Между тем значительно снизилась политическая привлекательность других внешнеполитических инструментов. Не случайно, что, несмотря на решение Байдена сохранить большей части санкций администрации Трампа, он таки выполнил обещание вывести американские войска из Афганистана к концу этого года. Длившаяся целое поколение война с терроризмом привела к тому, что политики и общественность потеряли вкус к крупномасштабным военным интервенциям. Согласно одному из опросов, проведенных в 2020 году Институтом Гэллапа, 65 процентов американцев считают, что Соединенные Штаты не должны первыми наносить удар по другой стране, и это наиболее высокий показатель с того момента, как этот вопрос был впервые озвучен в 2002 году. Даже вялотекущее применение военной силы, такое как удары беспилотников и целенаправленные бомбардировки, потеряло привлекательность для политической элиты. Войны во Вьетнаме, Афганистане и Ираке убедили многих американцев в том, что некогда незначительное военное вмешательство легко может перерасти в длительную и дорогостоящую войну.
Кнут уступил место непостоянству вкусов, а пряник потерял свою сладость. На протяжении 80 лет Соединенные Штаты в качестве средства поощрения более сговорчивых внешнеполитических деятелей готовы были предлагать как иностранную помощь, так и соглашения о внешнеторговых преференциях. Однако за последнее десятилетие политика экономической открытости провалилась. Иностранную помощь всегда недолюбливали, а в наш популистский век она стала еще менее популярной. Что касается торговой активности, новые соглашения о беспошлинная торговле исключаются как трамповской платформой «Америка прежде всего», так и байденовской идеей «внешней политики для среднего класса». И даже захоти президент заключить подобное соглашение, политическая поляризация вряд ли позвволила бы Конгрессу его одобрить.
Пока использование других инструментов становится все дороже, ввести санкции стало проще чем когда-либо. Значительно расширился спектр законов, оправдывающих их. Для Конгресса меры экономического воздействия представляют собой золотую середину: они не такие дорогостоящие и рискованные, как война, но жестче символических резолюций. Политики могут говорить избирателям, что прилагают усилия для решения проблем, даже если результат не очевиден.
Еще одним фактором, благодаря которому санкции стали более заманчивыми, являются дополнительные рычаги воздействия, которыми Соединенные Штаты обладают благодаря глобализации. Глобализованные экономические структуры увеличивают мощь главных эпицентров деятельности, и Соединенные Штаты находятся в самом сердце большинства из них. Поскольку на удивление высокий процент глобальных транзакций связан с американскими банками, Соединенные Штаты могут превращать экономическую взаимозависимость в оружие в куда большей степени, чем когда-то считалось возможным. Они даже спекулировали на экономических связях с собственными союзниками. До реального начала глобализации санкции редко применяли к союзникам по каким-либо соглашениям, потому что в результате поиска союзниками новых экономических партнеров страдала бы страна-инициатор. Однако сила финансовых сетей США снижает способность их союзников находить альтернативы доллару (хотя именно эта сила к тому побуждает).
Отказ от привычки
Соединенные Штаты столкнулись с дилеммой. Они противостоят растущему числу внешнеполитических вызовов, но при этом располагают все меньшим количеством инструментов для их разрешения. Между тем, их любимый инструмент — санкции — изнашивается ввиду частого использования. Администрация Байдена вроде бы худо-бедно проблему осознает. На слушаниях по утверждению в должности министра финансов США Джэнет Йеллен, на обещала пересмотреть политику санкций США и гарантировать, что подобные меры будут использоваться благоразумно и грамотно. Но что на практике означало бы изменение столь укоренившейся политики?
Наиболее очевидному совету следовать труднее всего: Соединенные Штаты должны перестать прибегать к санкциям так часто. Пусть даже в индивидуальном порядке они имеют смысл, политикам следует учитывать их совокупный эффект в случае перебора. Это не означает полного отказа от санкций, ведь Соединенным Штатам действительно необходимо бороться с недопустимыми нарушениями, как, например, в случае с Беларусью, которая в мае этого года вынудила гражданский авиалайнер совершить посадку ради ареста находившегося на борту журналиста. Чем меньше будет санкций, тем более эффективными станут наиболее оправданные из них.
Лучше всего экономическое воздействие работает, когда вводящее санкции государство недвусмысленно определяет те условия, при которых возникает необходимость их обсуждения, введения и отмены. Для сохранения своей будущей способности использования экономических методов воздействия, Соединенные Штаты должны заверить другие страны в том, что станут применять санкции разумно. Им следует на словах и на деле доказать, что санкции будут вводиться лишь при определенных обстоятельствах. Необходимо разработать стандартные алгоритмы работы для обеспечения многосторонней поддержки введения санкций при наступлении этих четко определенных обстоятельств. Также они должны научиться оперативно отменять санкции и не препятствовать возобновлению трансграничных обменов при выполнении уастниками заявленных требований.
Исполнительная власть может предпринять пару конкретных шагов для разъяснения подхода США. Наиболее очевидным была бы публикация (скажем, раз в пять лет) Министерством финансов или Белым домом стратегии использования государством мер экономического воздействия. Применение силы регулируется рядом официальных стратегических документов, включая Стратегию национальной безопасности и Стратегию национальной обороны. Аналогичная логика должна применяться и к экономическому давлению. Министерству финансов, в частности, стоило бы четко сформулировать свой подход к экономическим санкциям; возмутителен тот факт, что в 51-страничном четырехлетнем «стратегическом плане» 2018 года слово «санкции» упоминается всего дважды.
Дабы приводить к практическим результатам, стратегия экономического воздействия должна включать четкие рекомендации относительно того, когда санкции вводятся с целью сдерживания (то есть для ограничения экономической мощи другого государства) или принуждения (то есть чтобы спровоцировать определенные изменения в поведении другого государства). Первые сродни стратегическому эмбарго против СССР и его союзников во время холодной войны. В условиях глобальной конкуренции великих держав такие эмбарго действительно должны стать частью политического режима США. Объявив некоторые экономические меры сдерживанием, американское правительство могло бы исключить любые предубеждения относительно уступок; заданной целью был бы скорее подрыв власти соперника. А санкции с целью принуждения должны быть привязаны к конкретным требованиям, которые объект сможет удовлетворить, причем сигнал будет заключаться в том, что смягчение реально, и, стало быть, шансы на соблюдение требований увеличиваются.
Одним из способов снизить давление на санкции как меру реализации политики является продвижение жизнеспособных альтернатив, поэтому стратегия экономического воздействия должна также обращать внимание на различные экономические стимулы, которыми может воспользоваться правительство США. Политикам необходимо вернуться к использованию притягательной силы доступа к американскому рынку в качестве средства поощрения конструктивного поведения в контексте мировой политики. Сюда входят переговоры с вводящими санкции американскими фирмами и принятие мер предосторожности для обеспечения действительного прекращения действия санкций в нужный момент. Более четко сформулированная процедура отмены наложенных ограничений укрепила бы способность Министерства финансов заверять представителей частного сектора в том, что после отмены санкций им не нужно будет беспокоится при дальнейшем взаимодействии с бывшими объектами санкций. Подобные увещевания минимизировали бы стремление банков снижать риски в своих отчетных ведомостях за счет постоянного замораживания ранее подсанкционных, но исправившихся субъектов, в результате чего санкции станут действовать дольше, чем предполагалось.
Все политические линии от регулярных проверок лишь выигрывают. Санкции пристального внимания избежали, как признается в докладе Счетной палаты США. Обязательность проведение ежегодных проверок — наряду с анализом гуманитарных последствий санкций — помогла бы законодателям решить, когда пора уже отказаться от какой-либо конкретной программы экономического давления. Конгресс может даже без дополнительного предупреждения потребовать от Счетной палаты проведения таких проверок для каждой новой принимаемой меры.
Конгресс должен ввести еще одну базовый сценарий работы: включение в каждый новый закон о санкциях положения о прекращении их действия. Санкции, одобренные Конгрессом, могут истекать автоматически лет, скажем, через пять, если Конгресс не проголосует за их продление. Некоторые из них, вероятно, придется сохранять дольше, но обязательность нового голосования как минимум создаст такие точки принятия решений, где инерционный эффект непрекращающихся санкций можно было бы обратить вспять. Также это предоставило бы некоторым парламентариям возможность изящно выйти из политического тупика.
И наконец, если эмбарго вводятся надолго, Соединенным Штатам необходимо возродить многосторонние структуры для их поддержания. Во время холодной войны КоКом — Координационный комитет по экспортному контролю — «оберегал» стратегическое эмбарго против государств Варшавского договора. Современный эквивалент мог бы возникнуть на базе Большой семерки, а затем распространится на других надежных союзников. Создание неофициальной международной группы с постоянно действующими комитетами создало бы дополнительное преимущество, осложнив задачу преемственных администраций США, заключающуюся в изменении политики предшественников, не посоветовавшись с союзниками из-за идеологических прихотей.
Способ получше
Санкции не могут исчезнуть и не исчезнут в ближайшее время. Другие великие державы, те же Китай и Россия, сами все активнее пользуются данным инструментом. За последнее десятилетие Китай применил целый ряд неофициальных мер в качестве наказания Японии, Норвегии, Южной Кореи и даже Национальной баскетбольной ассоциации; Россия же ввела санкции против бывших советских республик, дабы не дать им присоединиться к инициативе ЕС в Восточной Европе. Амбициозные державы, такие как Саудовская Аравия, также пробовали свои силы в области применения мер экономического воздействия. В будущем санкций станет только больше.
Соединенным Штатам не обязательно быть частью проблемы. Даже те страны, что открыли для себя мир санкций, полагаются на них лишь отчасти; в стремлении обзавестись друзьями и поддерживать свой авторитет они подписывают торговые сделки, занимаются культурной дипломатией и выделяют средства на помощь другим странам. Так когда-то поступали и Соединенные Штаты. Вашингтону следует укреплять атрофировавшиеся политические мышцы и не допустить возникновения пропасти между ним и другими странами. Американские политики настолько привыкли налагать санкции, что игнорируют долгосрочные издержки данного инструмента. Чтобы конкурировать с другими великими державами, США необходимо заставить мир забыть о своей однобокости.
Дэниел Дрезнер — профессор кафедры международной политики Школы права и дипломатии имени Флетчера при Университете Тафтса.