Foreign Affairs: Россию можно разрушить санкциями

Чтобы предотвратить вторжение на Украину, угрозы Вашингтона должны быть более жесткими

В то время как в Женеве начинаются переговоры между американскими и российскими дипломатами о судьбе Украины, Европа стоит на грани войны. Стратегия США состоит в том, чтобы вести переговоры с Россией, угрожая «разрушительными» санкциями, если президент России Владимир Путин решит вторгнуться на территорию соседней страны. Чиновники администрации Байдена наметили ряд санкций, которые они могут ввести против Кремля, от ограничительных мер в отношении финансовой системы России до ограничения ее способности импортировать технологии.

Но угроза Запада ввести экономические санкции может сработать только в том случае, если в результате введения предлагаемых ограничительных мер военные действия России против Украины обойдутся ей очень дорого и изменят расчеты Кремля в отношении издержек и выгод. Однако Путин считает, что Украина имеет решающее значение для статуса России как великой державы и для своего личного наследия. Поэтому для того, чтобы санкции сработали, они должны предполагать более высокие издержки для Путина, чем та огромная выгода, которую он видит в контроле над Украиной.

Похоже, что этого не предвидится: примечательно, что после того, как чиновники администрации Байдена усилили свои угрозы, российский фондовый рынок и валюта России почти не отреагировали. Общее отсутствие реакции рынков отражает мнение Кремля, согласно которому США не выполнят угрозу введения жестких санкций, которые они обсуждали. Российские политики знают, что многие тактические приемы, которые могут серьезно навредить России, такие как ограничение экспорта российских товаров или внесение российских банков в черный список, дорого обойдутся и самому Западу, поэтому неясно, выполнит ли администрация Байдена эти угрозы. Наконец, для введения экономически жестких санкций потребуется молчаливое согласие Китая, а это может создать множество других проблем для США.

В прошлом Путин продемонстрировал, что в своем стремлении восстановить доминирование России над ее бывшими государствами-сателлитами он готов терпеть санкции, предполагающие умеренные издержки. После того, как в 2014 году Россия захватила Крым и оккупировала часть украинского Донбасса, США и Европа ввели ограничения в отношении нескольких крупных российских фирм, отказав им в доступе к международным рынкам капитала. По данным Международного валютного фонда, это привело к сокращению ВВП России примерно на 1,0%-1,5%. США также запретили компаниям вести бизнес в Крыму и предоставлять России определенные технологии, используемые для проведения буровых работ при разработке нефтяных скважин, что привело к сокращению добычи нефти в России, но не намного. Кремль пришел к выводу, что это приемлемая «плата» за Крым и Донбасс, и не собирается возвращать ни ту, ни другую территорию, независимо от того, как долго будут действовать эти санкции.

На этот раз Россия поставила перед собой еще более высокие цели. Она не столько пытается захватить два участка украинской территории, сколько хочет вернуть в сферу своего влияния, под свой контроль всю страну. Для этого Россия стянула к границе с Украиной многочисленные войска вторжения, способные прорвать украинскую оборону вплоть до Киева. При этом Россия сохраняет способность наносить ракетные удары и авиаудары по целям на всей территории Украины. Если Кремль счел один процент своего ВВП приемлемой платой за Крым и Донбасс, он, несомненно, будет готов заплатить больше, чтобы завладеть остальной частью страны.

Байден заявляет, что в случае вторжения России готов заставить ее дорого заплатить, введя «разрушительные» экономические санкции. Как недавно сказал в интервью газете «Нью-Йорк таймс» (The New York Times) один чиновник, его администрация пригрозила «эффективными и быстрыми ответными действиями». Но даже в самых подробных заявлениях официальные лица администрации делают упор на шагах, которые США могут предпринять, а не на тех, которые они предпримут. Американские чиновники обсудили серьезные ограничительные меры, такие как отключение России от международной межбанковской платежной системы (SWIFT), но для этого потребуется поддержка европейских стран, и поэтому в реализации такого отключения могут возникнуть сложности, хотя некоторые европейские лидеры дали понять, что готовы рассмотреть такие меры.

Правда, обещание Вашингтона взаимодействовать с союзниками в вопросе введения санкций может быть воспринято как признак слабости, а не силы. Именно уважение к союзникам (в частности, к Германии) заставило Байдена отказаться от санкций в отношении газопровода «Северный поток — 2» (по которому газ из России транспортируется в Германию) в начале этого года. А теперь Германия и Франция противодействуют попыткам Европейского союза уточнить, какие санкции они введут, если Путин действительно вторгнется на Украину. Новый канцлер Германии Олаф Шольц начал свою работу на этом посту с призыва к диалогу с Москвой, что на дипломатическом жаргоне в Германии очень часто означает «уступки». Со стороны западных союзников звучат пугающе противоречивые сигналы об их готовности ввести не более чем символическое финансовое наказание.

Тем временем в США Конгресс сосредоточился на санкциях, не предусматривающих серьезных экономических последствий. Некоторые члены Конгресса зациклены на блокировании газопровода «Северный поток — 2», в результате чего экономические издержки для России будут почти нулевыми. Если «Северный поток — 2» будет закрыт, Россия просто продолжит поставлять газ в Европу по существующим маршрутам. Сейчас уже существует избыток пропускной способности газопроводов, поэтому объем продаж российского газа в Европу останется неизменным. Кремль может расценить зацикленность на «Северном потоке — 2» как свидетельство отсутствия у США серьезных намерений заставлять Россию расплачиваться за свои действия.

Введение санкций против российских олигархов и представителей окружения Путина, еще одна ограничительная мера, пользующаяся значительной поддержкой Конгресса, также вряд ли изменит расчеты Кремля. Имеются все основания помешать им отмывать деньги через западные финансовые системы, но это не особо повлияет на внешнюю политику Кремля. Представители российской бизнес-элиты предпочли бы и дальше ездить на Запад и сохранить свои счета в зарубежных банках. Но внешнюю политику России не они определяют. Ее определяет Путин по совету небольшого круга руководителей служб безопасности, большинство из которых уже находятся под санкциями.

Учитывая, что внутренние дебаты в США сосредоточены на ограничительных мерах, не предусматривающих особых экономических последствий, а в Европе нет единого мнения по вопросу о том, следует ли поддерживать введение экономически болезненных санкций, Путин может подумать, что США, угрожающие жесткими санкциями, блефуют. В арсенале Вашингтона есть эффективные санкции, такие как внесение российских банков в черный список. В прошлом он применял подобные меры против Ирана и Северной Кореи. Вне всякого сомнения, США могли бы уничтожить связи России с мировой финансовой системой: американские чиновники обсуждали вопрос о включении крупных российских банков в санкционный список, о запрете банкам конвертировать рубли в доллары и об отключение России от системы SWIFT. Но введение любой из этих ограничительных мер дорого обойдется союзникам в Европе. Это также напрямую повлияет на Китай, крупнейшего потребителя российских товаров. К тому же, это чревато последствиями, которые администрация Байдена предпочла бы избежать.

В 2014 году Соединенным Штатам не нужно было тщательно взвешивать возможную реакцию Китая на введение санкций против Кремля. Во многом это объяснялось тем, что эти санкции не нанесли существенного ущерба Китаю. Экспортный контроль затронул лишь немногие товары китайского производства, и в Крыму у Китая не было значительных инвестиций. В результате Пекин мог бы осудить введение этих санкций, но при этом позволить своим компаниям соблюдать их в тех немногих случаях, когда они оказывали влияние на бизнес.

Но если Вашингтон введет гораздо более жесткие санкции, реакция Китая может быть совершенно иной. Ведь Китай является крупнейшим торговым партнером России. Неясно, прекратят ли китайские компании сотрудничать с крупной российской фирмой, которую США решили внести в санкционный список. Это помогло бы укрепить финансовую мощь США — и доказало бы эффективность инструментов, которые в будущем можно было бы легко использовать против Китая. Россия и Китай уже взаимодействуют в создании альтернативных платежных механизмов на случай, если их банковские системы будут заблокированы в результате введения санкций США. Если Китай решит не принимать санкции США, и китайские компании не будет соблюдать их условий, это поставит Вашингтон в затруднительное положение. Китайские компании будут нарушать законодательство США, но для подачи судебных исков против них потребуются принимать рискованные эскалационные меры, такие как наложение штрафов на крупные китайские фирмы. Правда, в качестве альтернативы можно будет согласиться с тем, что Китай не должен соблюдать условия санкций США, но это резко сократило бы сферу их экономического воздействия.

Та же дилемма возникает в случае угрозы администрации Байдена лишить Россию возможности покупать полупроводники, смартфоны или запчасти для авиакомпаний. Например, смартфоны в основном производятся в Китае, поэтому любой контроль над экспортом компонентов для смартфонов будет эффективен только в том случае, если Китай будет готов обеспечить соблюдение его условий. Пекин может отказаться соблюдать условия санкций США, и Вашингтону придется принять ответные меры, что откроет второй фронт в финансовой войне великих держав.

Китай ранее предпринимал унизительные шаги, чтобы избежать нарушения санкций США. Например, китайские государственные банки отказались открывать счета для главы администрации Гонконга Кэрри Лам (Carrie Lam) после того, как США ввели против нее санкции. Правда, санкции США, которые могли бы изменить расчеты Кремля, могут заставить Пекин пересмотреть свои позиции. Если и будет возможность попытаться подорвать американскую финансовую мощь, то сейчас для этого самое подходящее время.

В любом случае жесткие финансовые санкции в отношении России с точки зрения их влияния на мировую экономику вполне могут стать самым значительным применением санкций с тех пор, как перед Второй мировой войной США ввели ограничительные меры в отношении японских финансов и импорта нефти. Поэтому Россия может подумать, что США, угрожающие серьезными санкциями, блефуют. Кремль считает, что его толерантность к риску гораздо выше, чем у его американских или европейских коллег.

Если Байден серьезно относится к вопросу применения санкций для оказания влияния на расчеты России, его администрации необходимо уточнить свои заявления, сделать их более резкими и конкретными. Администрация должна назвать российские банки, которые она внесет в санкционный список, конкретные транзакции, совершать которые она запретит, и компании, которым грозят санкции. Возможно, тогда Кремль начнет более серьезно относиться к угрозам Вашингтона о введении санкций.