Продолжение. Часть 1 можно прочитать здесь
Без переходов на аварийный режим
Все альтернативы глобальному концерту имеют убийственные недостатки. Хотя ООН остается важным глобальным форумом, ее послужной список свидетельствует об ограниченности возможностей этой международной организации. Разногласия, порождаемые вето, часто делают Совет Безопасности беспомощным. Его постоянные члены отображают мир 1945 года, а не мир сегодняшний. Расширение численного состава СБ ООН, вероятно, и могло бы привести к его адаптации к новому распределению силы в мире, но это также сделало бы эту организацию еще более громоздкой и менее эффективной, чем сейчас. ООН должна продолжать выполнять свои многочисленные полезные функции, включая оказание гуманитарной помощи и поддержание мира, но она не может и не будет обеспечивать глобальную стабильность в XXI веке.
Сегодня уже нереально стремиться к глобализации западного миропорядка и появлению мира, в котором существуют преимущественно демократические страны, приверженные поддержке либеральной международной системы, основанной на праве. Время однополярности закончилось, и в ретроспективе понятно, что все имевшиеся разговоры о «конце истории» были лишь бравадой, и по существу — изощренной ерундой. Теперь политическую согласованность Запада никоим образом нельзя считать само собой разумеющейся. Даже если западные демократии вернут свою приверженность республиканским идеалам и друг другу, у них просто не хватит материальных возможностей и политических средств для того, чтобы сделать либеральный международный порядок общепланетарным.
Американо-китайское сосуществование — по сути, G-2, в которой Вашингтон и Пекин вместе наблюдали бы за поддержанием взаимоприемлемого международного порядка — это тоже ошибочная альтернатива. Даже если эти два равных конкурента смогли бы найти способ ослабить усиливающееся взаимное соперничество, большая часть мира останется за пределами поля их зрения. Более того, вряд ли можно с уверенностью рассчитывать на глобальную стабильность, основанную на сотрудничестве между Вашингтоном и Пекином. У них и так будет достаточно проблем со своими отношениями в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В более отдаленных районах мира им потребуется значительная поддержка со стороны других стран. Американо-китайское «сожительство» попахивает мироустройством по принципу разделения сфер влияния — миром, в котором Вашингтон и Пекин соглашаются разделить свое влияние по географическому признаку, возможно, поделившись своими правами и обязанностями между державами второго уровня в своих регионах. Однако дать Китаю, России другим таким державам полную свободу действий в окружающих регионах — значит поощрить экспансионистские тенденции и либо уменьшить независимость соседних стран, либо согласиться с их политическим отступлением, что приведет к еще большему распространению оружия и региональным конфликтам. На самом деле, подлинная цель размышлений о том, как навести порядок на планете в XXI веке, состоит всего лишь в том, чтобы избежать миропорядка, более склонного к принуждению, соперничеству и экономическим раздорам.
К сожалению, концепция Pax Sinica («Китайский мир») тоже не работает. В обозримом будущем у Китая не будет ни возможностей, ни стремления возглавить мировой порядок. По крайней мере, на данный момент, его основные геополитические амбиции ограничиваются Азиатско-Тихоокеанским регионом. Китай заметно усиливает свою экономическую экспансию, в частности, в рамках своего мега-проекта «Один пояс, один путь», который значительно повысит его экономическое и политическое влияние в мире. Но Пекин еще не продемонстрировал твердой готовности предоставлять глобальные общественные блага, вместо этого придерживаясь в значительной степени меркантилистского подхода к присутствию в большинстве частей земного шара. Он также не стремится экспортировать свои взгляды на внутреннее управление в другие страны или продвигать новый набор норм, нацеленных на глобальную стабильность. Кроме того, Соединенные Штаты, даже если они продолжат идти по пути стратегического отступления, останутся державой первого ранга еще на протяжении многих десятилетий. Нелиберальный и меркантилистский Pax Sinica вряд ли будет приемлем для американцев и многих других народов по всему миру, все еще стремящихся отстаивать либеральные ценности.
Что касается улучшения существующей международной архитектуры, глобальный концерт может победить не благодаря своему совершенству, а, скорее, по умолчанию: просто это наиболее многообещающая альтернатива. Все другие варианты неэффективны, неработоспособны или недостижимы. Если руководящая группа великих держав не сможет материализоваться, впереди нас будет ждать непокорный мир, которым никто не управляет.
Как это может работать
Глобальный концерт мог бы способствовать достижению большей международной стабильности посредством постоянных консультаций и переговоров. Постоянные представители участников концерта могут регулярно встречаться при поддержке своих сотрудников и небольшого, но высококвалифицированного секретариата. Государства-члены будут направлять в концерт своих самых опытных дипломатов в качестве постоянных представителей, которые будут равны по рангу, если не выше, послам в ООН. Концерт предложит Африканскому Союзу, Лиге арабских государств, АСЕАН и ОАГ прислать столь же авторитетных деятелей. Концертные саммиты будут проходить по регулярному графику. Они также будут проводиться по мере необходимости для преодоления кризисов: одна из самых эффективных сторон деятельности «Концерта Европы» заключалась в том, чтобы в короткие сроки собирать лидеров для разрешения возникающих споров. Когда будут обсуждаются интересующие их вопросы, главы Африканского союза, Лиги арабских государств, АСЕАН и ОАГ вместе с лидерами вовлеченных в этот вопрос государств могут присутствовать на саммитах. Председательство в глобальном концерте будет ежегодно ротироваться между шестью его участниками. Штаб-квартира организации не будет располагаться ни в одной из стран-участниц. Возможные места ее нахождения — Женева или Сингапур.
В отличие от Совета Безопасности ООН, где демонстративная говорильня часто вытесняет существо вопроса или реальные инициативы, постоянные участники концерта не будут обладать правом вето, формально голосовать или брать на себя обязательные соглашения или обязательства. Дипломатия будет осуществляться за закрытыми дверями, а члены концерта будут стремиться к достижению консенсуса. Те из них, которые не поддерживают общего мнения и действуют в одностороннем порядке, могут поступать так только после изучения альтернативных вариантов. Если один из участников откажется от консенсуса, другие участники концерта будут вместе координировать свою реакцию.
Это положение предполагает, что никто из участников концерта не будет являться «ревизионистским» государством, настроенным на агрессию и завоевание. «Концерт Европы» действовал эффективно, в немалой степени потому, что его участники были державами, в широком смысле удовлетворенными сложившимся тогда статусом-кво и стремившимися сохранить, а не отменить его. В сегодняшнем мире захват Россией территорий в Грузии и на Украине вызывает тревогу, демонстрируя готовность Кремля нарушать территориальную целостность своих соседей. Так же обстоят дела с продолжающимися усилиями Китая предъявить претензии и построить военные объекты на спорных островах в Южно-Китайском море, а также с нарушением Пекином своих обещаний уважать автономию Гонконга. Тем не менее, ни Россия, ни Китай еще не превратились в непримиримо агрессивные государства, необратимо приверженные массовой территориальной экспансии. Глобальные договоренности в форме концерта могут снизить вероятность такой трансформации, создавая форум, на котором его участники могут сделать прозрачными для всех свои базовые интересы в области безопасности и стратегические «красные линии». Тем не менее, если в составе концерта вдруг появится государство-агрессор, которое будет регулярно угрожать интересам других участников, оно будет исключено из группы, а остальные участники концерта выступят против него.
Чтобы продвигать солидарность великих держав, концерт должен сосредоточиться на двух приоритетах. Один из них — поощрение уважения к существующим границам и сопротивление территориальным изменениям, осуществляемым с помощью принуждения или силы. Политика концерта будет состоять в осторожном подходе к вопросам самопровозглашенных независимостей. В то же время участники концерта должны сохранять за собой право признавать новые страны так, как они считают нужным. Хотя концерт предоставит всем странам-участникам широкую свободу действий в вопросах внутреннего управления, он будет в каждом конкретном случае тщательно заниматься обсуждением тех стран, которые систематически нарушают этот принцип или основные права человека и широко признанные положения международного права.
Второй приоритет концерта будет заключаться в выработке коллективных ответов на глобальные вызовы. Во время кризисов концерт будет продвигать дипломатию и стимулировать выработку единых подходов, а затем передавать реализацию своих выводов соответствующему органу, например, миротворческим силам ООН в вопросах поддержания мира, Международному валютному фонду в случаях необходимости выделения чрезвычайных кредитов или Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) в вопросах мировой медицины. Концерт будет также уделять большое внимание долгосрочным усилиям по адаптации существующих норм и институтов к глобальным изменениям. Даже защищая традиционный суверенитет стран для снижения остроты межгосударственных конфликтов, он будет исследовать вопросы о том, как лучше всего приспосабливать международные правила и практику к взаимосвязанному миру. Когда национальная политика будет иметь негативные международные последствия, эта политика будет становиться предметом размышлений концерта.
Концерт может помочь противостоять распространению оружия массового уничтожения и решить проблемы ядерных программ в Северной Корее и Иране. Когда дело будет доходить до переговоров с Пхеньяном и Тегераном, введения санкций против обоих режимов и реагирования на потенциальные провокации, в зале будут присутствовать нужные стороны. Действительно, как постоянный орган, концерт значительно улучшил бы шестисторонний формат и форматы P5 + 1, которые уже использовались для переговоров с Северной Кореей и Ираном.
Концерт также может стать площадкой для обсуждения проблемы изменения климата. Основными источниками выбросов парниковых газов являются Китай, США, ЕС, Индия, Россия и Япония. Вместе они дают примерно 65 процентов мировых выбросов. Благодаря тому, что ведущие мировые источники выбросов соберутся на одной площадке, концерт мог бы помочь установить новые цели по сокращению выбросов парниковых газов и новые стандарты «зеленого» развития, прежде чем передавать их реализацию другим форумам. Точно так же, поскольку пандемия covid-19 выявила недостатки Всемирной организации здравоохранения, концерт станет подходящим местом для выработки консенсуса по ее реформе. В повестке дня концерта также будет разработка правил управления технологическими инновациями — цифровое регулирование и налогообложение, кибербезопасность, сети 5G, социальные сети, виртуальные валюты, искусственный интеллект. Эти важные вопросы часто оказываются зажатыми в международных институциональных трещинах, и концерт может стать здесь полезным средством международного надзора.
С учетом опыта своего предшественника XIX века, глобальный концерт должен также осознать, что солидарность великих держав влечет за собой бездействие, нейтралитет и сдержанность чаще, чем участие в разрешении проблем. «Концерт Европы» опирался на буферные и нейтральные зоны, а также демилитаризованные районы, чтобы ослабить взаимное соперничество и предотвратить потенциальные конфликты. Участники концерта, возражавшие против инициатив, поддерживаемых другими, просто отказывались от участия в них, вместо того, чтобы нарушить солидарность и заблокировать какое-то мероприятие. Соединенное Королевство, например, выступало против интервенций с целью подавления либеральных восстаний в Неаполе и Испании в 1820-х годах, но решило «отсидеться», и не предотвращать военные действия других членов. Франция сделала то же самое в 1839 и 1840 годах, когда другие члены вторглись в Египет, чтобы подавить сопротивление османскому владычеству.
Как сегодня глобальный концерт может с пользой реализовать такие меры? В Сирии, например, концерт мог бы либо координировать совместное вмешательство в ситуацию, чтобы остановить гражданскую войну, разразившуюся там в 2011 году, либо не допустить участия в ней крупных держав. В последнее время он мог бы стать площадкой для дипломатии, необходимой для введения буферной или демилитаризованной зоны на севере Сирии, чтобы предотвратить боевые действия и гуманитарный кризис, которые могут последовать за внезапным уходом США и все более интенсивными атаками режима Асада на провинцию Идлиб. «Марионеточные» войны в Йемене, Ливии или Дарфуре, могли бы стать менее частыми и ожесточенными, если бы глобальный концерт преуспел в выработке общей позиции среди ведущих мировых держав. Если бы в конце холодной войны сформировалась мощная мировая руководящая группа, она могла бы предотвратить или, по крайней мере, сделать гораздо менее кровопролитными гражданские войны в Югославии и Руанде. Глобальный концерт не может гарантировать ни одного из таких результатов, но может сделать их все более вероятными.
Больше проблем, чем пользы?
Предложение об учреждении глобального концерта наталкивается на ряд возражений. Одно из них касается предполагаемого членства. Почему бы не включить в список самые сильные государства Европы, а не Европейский Союз, которым громоздко и коллективно управляет его комиссия и совет? Ответ заключается в том, что геополитический вес Европы зависит от ее совокупной силы, а не от силы ее отдельных государств-членов. ВВП Германии составляет около 4 триллионов долларов, а ее оборонный бюджет — около 40 миллиардов долларов, в то время как совокупный ВВП ЕС составляет примерно 19 триллионов долларов, а его совокупные расходы на оборону близки к 300 миллиардам долларов. Лидеры важнейших стран Европы не должны исключаться из встреч концерта. Высшее руководство ЕС — председатели Еврокомиссии и Евросовета — могут приглашать лидеров Германии, Франции и других стран-членов на саммиты под эгидой концерта. И хотя Соединенное Королевство вышло из ЕС, оно все еще работает над своими будущими отношениями с союзом. Членство ЕС в глобальном концерте дало бы Соединенному Королевству и ЕС мощный стимул для того, чтобы оставаться связанными вместе там, где дело доходит до внешней политики и политики безопасности.
Некоторые могут усомниться в включении в концерт России, чей ВВП даже не входит в первую десятку мира и отстает от Бразилии и Канады. Но Россия — крупная ядерная держава, и ее вес на мировой арене намного превышает ее экономический потенциал. Отношения России с Китаем, ее соседями по ЕС и Соединенными Штатами окажут большое влияние на геополитику XXI века. Москва также начала восстанавливать свое влияние на Ближнем Востоке и в Африке. Кремль заслуживает места за столом концерта.
Основные части мира — Африка, Ближний Восток, Юго-Восточная Азия и Латинская Америка — будут представлены их основными региональными организациями, которые будут регулярно вносить свой вклад в виде постоянного присутствия в штаб-квартире концерта. Тем не менее, дипломаты, представляющие эти организации, вместе с отдельными лидерами из своих регионов, могли бы присоединяться к собраниям участников концерта только тогда, когда обсуждаются вопросы, имеющие непосредственное отношение к их проблемам. Некоторые считают, что такой формат усиливает иерархию и неравенство на международной арене. Но существование концерта имеет целью облегчение сотрудничества, ограничивая членство в нем наиболее важными и влиятельными участниками. Он сознательно жертвует широким представительством в пользу эффективности. Другие международные структуры предоставляют более широкий доступ, чем концерт. Страны, не включенные в концерт, смогут использовать свое влияние в ООН и других существующих международных форумах. Да и у концерта была бы возможность менять состав со временем, если бы на это был консенсус.
Еще одно возможное возражение заключается в том, что глобальный концерт фактически приведет к созданию сфер влияния великих держав. В конце концов, «Концерт Европы» действительно предоставлял своим участникам droit de regard — право на наблюдение — в регионах их преимущественного внимания. Однако концерт XXI века не будет поощрять или санкционировать образование сфер влияния. Напротив, он будет способствовать региональной интеграции и обращаться к существующим региональным органам, чтобы поддерживать сдержанность у своих членов. Во всех регионах эта группа будет содействовать проведению консультаций между великими державами и совместному решению спорных региональных вопросов. Цель будет заключаться в усилении глобальной координации при признании полномочий и ответственности региональных организаций.
Критики могут заявить, что концерт для современного мира слишком ориентирован на государственность своих членов. «Концерт Европы», возможно, хорошо подходил для суверенных и авторитарных национальных государств XIX века. Но сегодня общественные движения, неправительственные организации (НПО), корпорации, муниципалитеты и другие негосударственные субъекты обладают значительной политической властью и нуждаются в местах за столами переговоров. И расширение прав и возможностей этих социальных агентов имеет смысл. Тем не менее, государства по-прежнему являются основными и наиболее авторитетными игроками в международной системе. Глобализация и вызванная ею популистская реакция, а также пандемия covid-19 укрепляют суверенность национальных правительств и заставляют их возвращать себе власть. Вместе с тем, концерт может и должен привлекать к обсуждениям НПО, корпорации и других негосударственные субъекты тогда, когда это необходимо, включая, например Фонд Билла и Мелинды Гейтс и крупные фармацевтические компании при обсуждении глобального здравоохранения или Google при решении вопросов цифрового управления. Руководящая группа из великих держав будет дополнять, а не заменять вклад негосударственных субъектов в глобальное управление.
Наконец, если привлекательность и эффективность глобального концерта проистекают из его гибкости и неформальности, то критики могут справедливо спросить, почему он должен быть институционализирован? Почему бы не позволить специальным группам соответствующих государств, таким как шестисторонние переговоры и «П5 + 1», возникать и прекращать свою деятельность по мере необходимости? Разве существование «большой семерки» и «большой двадцатки» не делает глобальный концерт излишним?
Создание концертного штаба и секретариата наделит его более высоким авторитетом и эффективностью, чем это имеет место с другими группами, которые собираются время от времени. Регулярные встречи между шестью представителями концерта, ежедневная работа секретариата, присутствие делегаций из всех основных регионов, запланированные, а также чрезвычайные встречи на высшем уровне — эти определяющие черты придадут глобальному концерту постоянство, авторитет и легитимность. Непрерывный и устойчивый диалог, личные отношения и влияние со стороны коллег, которые сопровождают процесс «личной дипломатии», будут способствовать созданию атмосферы сотрудничества. Ежедневное взаимодействие предпочтительнее эпизодического.
Постоянный секретариат будет особенно важен для предоставления экспертных знаний, поддержания постоянного диалога и выработки долгосрочных перспектив, необходимых для решения новых проблем, таких как кибербезопасность и глобальное здравоохранение. Постоянно действующие органы концерта предлагают готовое средство для реагирования на непредвиденные кризисы. Пандемию covid-19 можно было бы сдерживать более эффективно, если бы концерт помог скоординировать глобальные ответные меры с самого первого дня. Распространение важной информации об инфекции из Китая происходило слишком медленно, и только в середине марта 2020 года — когда уже наступил острый кризис — лидеры «Большой семерки» провели видеоконференцию, чтобы обсудить быстро распространяющуюся страшную болезнь.
Таким образом, концерт может до известной степени заменить как G-7, так и G-20. Соединенные Штаты, ЕС и Япония, вероятно, сосредоточат свои усилия на этой новой глобальной организации, возможно, оставив G-7 для медленного угасания. Можно привести более веские доводы в пользу сохранения «Большой двадцатки», учитывая ее более широкий состав. Такие страны, как Бразилия, Индонезия, Саудовская Аравия, Южная Африка и Турция, возмутились бы потерей голоса и авторитета в случае отмирания G-20. Тем не менее, если глобальный концерт реализует свой потенциал и превратится в ведущую площадку для координации политики, и G-7, и G-20 вполне могут потерять смысл своего существования.
Концерт — не панацея, но другой альтернативы нет
Создание глобального концерта нельзя считать панацеей от всего. Привлечение мировых тяжеловесов за один стол переговоров вряд ли обеспечит консенсус между ними. В самом деле, хотя «Концерт Европы» сохранил мир на десятилетия после своего создания, Франция и Великобритания в конечном итоге столкнулись с Россией в Крымской войне. Сегодня Россия снова в ссоре со своими европейскими соседями из-за Крымского региона, что только подчеркивает весьма эфемерный характер солидарности великих держав. Один из форматов возможного концерта — нормандская группа, состоящая из Франции, Германии, России и Украины — пока не смог разрешить противостояние из-за Крыма и Донбасса.
Тем не менее, глобальный концерт предлагает лучший и наиболее реалистичный способ усилить координацию между великими державами, поддержать международную стабильность и продвигать порядок, основанный на действующих номах. У Соединенных Штатов и их демократических партнеров есть все причины для того, чтобы стремиться возродить солидарность Запада. Но им следует перестать делать вид, что глобальный триумф того порядка, который они поддерживали со времен Второй мировой войны, вот-вот может быть достигнут. Им также следует трезво осознавать тот факт, что отказ от их лидерства, вероятнее всего, приведет к возврату той глобальной системы, которая будет омрачена беспорядком и неограниченной конкуренцией. Глобальный концерт представляет собой прагматическую «золотую середину» между идеалистическими, но нереалистичными надеждами и опасными альтернативами.
____________________________________________________________________________________
Ричард Хаас — президент американского Совета по международным отношениям (Совет является наиболее мощной частной организацией по влиянию на внешнюю политику Соединённых Штатов — прим. ред.). и автор книги «Мир: краткое введение».
Чарльз Купчан — профессор международных отношений Джорджтаунского университета, старший научный сотрудник Совета по международным отношениям и автор книги «Изоляционизм: история попыток Америки защитить себя от мира».