"Укринформ": принятый в ЕС принцип консенсуса может лишить Украину помощи

Готов ли ЕС принять Украину с ее огромными человеческим, промышленным, сельскохозяйственным и военным потенциалами

Следующие несколько недель, без преувеличения, должны стать историческими для Украины. Европейский совет четырнадцатого – пятнадцатого декабря рассмотрит два ключевых вопроса: о внесении изменений в многолетний бюджет ЕС (MFF) на 2024–2027 годы, предусматривающий образование украинского фонда в объеме пятидесяти миллиардов евро, и о начале переговоров с Украиной и Молдавией относительно членства.

Первое решение, относительно украинского фонда, должно определить финансовую перспективу для Украины, поскольку текущая макрофинансовая помощь (МФП+) в объеме восемнадцать миллиардов евро, которые выделил Евросоюз на 2023 год, подходит к концу. Эта новая программа в сочетании с усилиями других международных доноров должна не только поддержать финансовую устойчивость Украины и ее способность выполнять базовые государственные функции во время конфликта, но и создать своеобразную "подушку" для снижения рисков для внешних инвестиций в последующий период. Без таких "вливаний", в частности со стороны частных инвесторов, трудно представить себе процессы восстановления Украины.

Второе решение, касающееся начала переговоров о членстве, важно не только для Украины и Молдавии. Оно разблокирует весь процесс расширения ЕС благодаря странам Западных Балкан, который по тем или иным причинам был в стагнации около двадцати прошлых лет.

Европейская комиссия в годовом докладе по расширению рекомендовала Европейскому совету начать переговоры с Украиной и Молдавией и отметила их успехи в реформах, которые необходимы для интеграции в ЕС. Казалось бы, дело правильное, и можно спокойно дождаться судьбоносного и позитивного решения лидеров стран ЕС по обоим вопросам. Но по мере приближения к саммиту начали появляться и нарастать тревожные настроения.

Дело не только в откровенно пророссийской риторике венгерского премьера Виктора Орбана, который обещает заблокировать создание украинского фонда и начало переговоров с Украиной, блокирует выделение следующего транша в рамках Европейского фонда мира для военной помощи Украине.

Есть и другие тревожные "звоночки". В Словакии к власти пришло правительство Роберта Фицо, которое имеет очевидные антиукраинские позиции. В Нидерландах, которые были в первых рядах в предоставлении военной помощи для Украины и создании коалиции по самолетам F-16, парламентские выборы завершились в пользу ультраправых сил, что, очевидно, будет влиять на позицию нового правительства. Эти обстоятельства также могут привести к блокированию решения Европейского совета. Поскольку по обоим вопросам – относительно украинского фонда и переговоров – решения должны принимать в результате исключительно консенсуса, то есть единогласно, все главы государств и правительств ЕС.

Достаточно лишь одного голоса "против" – и сделка не состоится. Так устроены Европейский союз и его демократия. То обстоятельство, что визит президента Евросовета Шарля Мишеля в Венгрию неделю назад не сопровождали совместные заявления сторон относительно достигнутых компромиссов, не добавляет оптимизма.

На вопрос "Укринформа" о возможности принятия этих решений "коалицией доброй воли", которая не будет содержать, в частности, скептических голосов со стороны Венгрии, высокий представитель ЕС Жозеп Боррель прямо отверг такой вариант. Мол, нет, мы будем достигать консенсуса, поскольку эта норма предусмотрена соглашениями ЕС и является основой нашей демократии. Понятно, что демократия – сложная вещь. Она, как ни странно, – основа силы ЕС и одновременно основание для его уязвимости, поскольку довольно часто тормозит принятие важных решений, определяющих авторитет и вес Европейского союза на международной арене.

Для того чтобы понять, откуда в ЕС взялся сам принцип консенсуса, стоит вспомнить, что означает слово "демократия". Ну да, это власть "демоса", то есть народа. В то же время либеральная демократия рассматривает эту власть не как волю толпы, а как право каждого человека, входящего в этот "демос", высказывать свое мнение и быть услышанным. То есть, человек – в центре западной демократической системы, а его, человека, свобода и права находятся в основе так называемых европейских ценностей, о которых мы часто слышим. То есть либеральная демократия – это власть меньшинства и сообщество большинства, которое является толерантным к мнению такого меньшинства.

В этом, кстати, коренное отличие западных демократий от авторитарных государств, таких как Китай или Иран, где "демосом" руководит лидер или партия, а мнение гражданина, как, собственно, и его жизнь, ничего не стоят по сравнению с интересами государства и "большинства", состоящего из безголосых и покорных судьбе людей.

То есть, автократия – это власть определенного лидера, который присвоил себе право выступать от имени "большинства", что предполагает покорность "меньшинства" и право "большинства" диктовать свою волю определенному гражданину, настроениям и даже жизни, цена которой – копейка по сравнению с интересами авторитарного государства.

В этом, собственно, в отношении к человеку, и есть коренное и непримиримое различие между демократией и авторитаризмом. В то же время обе системы существуют на одной планете и постоянно конкурируют друг с другом. И там, где авторитарный лидер принимает решение единолично (читай – быстро), многоуровневая структура, такая, например, как ЕС, должна проводить дискуссии, убеждать и искать консенсус, то есть – единогласного принятия решений многими сторонами.

Такая сложная система принятия решений часто делает демократическую систему уязвимой. Примеров этому – множество. Когда ЕС начал военно-морскую операцию EUNAVFOR MED IRINI для патрулирования Средиземного моря и, по решению ООН, предупреждения контрабанды оружия в Ливию, это сопровождалось длительными и изнурительными дискуссиями о структуре сил и их финансировании, в результате чего эта миссия не могла быть начата немедленно, в ответ на обострение боевых действий на территории страны.

Принцип консенсуса стал причиной событий, которые впоследствии сами страны ЕС называли "стратегической ошибкой". Например, так произошло во время принятия решения ЕС о начале переговоров о членстве с Северной Македонией и Албанией. Решения в отношении Албании откладывали на протяжении длительного времени по разным причинам, в частности вследствие "недостаточной борьбы с коррупцией". Это вызвало некоторое разочарование и уныние не только в Албании, но и в других странах Западных Балкан, что открыло пространство для усиления влияния других авторитарных сил, особенно пророссийских.

"Классикой жанра" в этом случае стали требования Греции о переименовании Македонии, название которой, по определенным историческим причинам, казалось правительству Греции невыносимым. И даже после этого уже Северная Македония почувствовала определенное давление со стороны другого соседа, Болгарии, который упорно блокировал процессы европейской интеграции в поиске исторической и культурной "болгарской" идентичности для населения Северной Македонии.

Недавние примеры касаются тяжелой процедуры принятия двенадцатого пакета санкций ЕС против России или решения о выплате восьмого транша военной помощи для Украины в объеме пятьсот миллионов евро из Межгосударственного Европейского фонда мира, которое последовательно блокирует Венгрия.

Все эти бесконечные дискуссии, встречи Европейского совета, которые обычно затягиваются до утра и иногда завершаются без желаемого результата, – все это очень утомительно и прежде всего, как для самих лидеров, так и для сообществ, которые они представляют или интересы которых обсуждают.

Но именно так работает европейская демократия – по принципу консенсуса. Предположения оптимистов, – мол, Венгрия "доигралась", и ЕС близок к тому, чтобы отказаться от принципа консенсуса в принятии решений, – можно воспринимать преждевременными. Потому что принцип консенсуса заложен в базовых соглашениях ЕС как основа для принятия решений. И, чтобы отказаться от принципа единогласия, надо изменить эти соглашения ЕС, то есть изменить основу демократического устройства союза. В этом и сложность такого решения. Впрочем, первый и довольно решительный шаг в этом направлении уже сделан.

Двадцать второго ноября Европарламент принял беспрецедентную резолюцию, содержащую предложения о внесении изменений в базовые соглашения ЕС, в частности о введении принципа "квалифицированного большинства" вместо уже упомянутого принципа консенсуса при принятии решений в рамках Евросоюза.

Этот документ основывался на докладе группы членов комитета ЕП по конституционным делам, в которую вошли депутаты Гельмут Шольц, Ги Верхофстадт, Габриэле Бишофф, Даниэль Фройнд и Свен Симон.

Документ, сам по себе противоречивый и конфликтный, был принят при минимальном преимуществе его сторонников: за – проголосовал 291 депутат, против – 274, воздержались – 44.

Главное его содержание – расширение круга вопросов, решения по которым могут принимать по принципу "квалифицированного большинства", то есть голосами двух третей от общего количества стран-членов, представляющих не менее пятидесяти процентов населения Евросоюза, при условии предоставления специальных полномочий для небольших стран ЕС с небольшим количеством населения.

Депутаты в этом документе предложили лидерам стран ЕС "без дополнительных размышлений и немедленно" рассмотреть предложение по замене принципа консенсуса механизмом квалифицированного большинства. Но вряд ли такое решение может произойти быстро и без "размышлений", поскольку оно затрагивает вопросы, которые длительное время и традиционно принадлежали к исключительно национальной компетенции стран-членов.

В частности, согласно предложению, принцип "квалифицированного большинства" должен распространяться на вопросы общей внешней политики, политики безопасности и оборонной политики ЕС, в частности решения по применению санкций, внутренних процедур в процессе расширения ЕС, совместного менеджмента границ и других вопросов внешней политики. Исключения, по замыслу политиков, должны делаться при рассмотрении решений относительно начала военных миссий или операций с исполнительным мандатом: в таком случае будет необходимо по-прежнему придерживаться принципа консенсуса или "усиленного" квалифицированного большинства.

То обстоятельство, что создание оборонных инструментов ЕС и его сотрудничество с организациями безопасности, например, с НАТО, не должно влиять на политику нейтральных стран Евросоюза, не делает предмет обсуждения проще.

Принятая резолюция рекомендует также распространить голосование квалифицированным большинством на решение бюджетных вопросов, в частности относительно изменений в системе налогообложения или в процессе проработки многолетнего бюджета ЕС на пятилетний период. Это же должно касаться решений на уровне ЕС относительно социальной сферы, торговли и инвестиций, образования, защиты меньшинств и предотвращения дискриминации, выполнения задач по охране окружающей среды и других.

В качестве аргументации авторы резолюции приводили тот факт, что текущая версия соглашений ЕС вступила в силу довольно давно и в совершенно иных геополитических обстоятельствах – первого декабря 2009 года. С тех пор ЕС предстал перед беспрецедентными вызовами и кризисами. Учитывая это, по мнению депутатов, внесение изменений в базовые соглашения ЕС необходимо для сохранения дееспособности Европейского союза, особенно учитывая его будущее расширение.

Предложено также создать механизм Европейского референдума по наиболее важным действиям Европейского союза или направлениям его политики. Это, по замыслу, должно служить более широкому привлечению граждан ЕС к принятию решений, учитывая принципы представительной демократии.

В то же время положения относительно такого "пересмотра основ" содержатся в самом соглашении ЕС, в частности в статье 48 этого документа, поэтому лидеры ЕС имеют все правовые основания рассмотреть этот вопрос.

Как отметил во время слушаний один из авторов доклада, представитель политической группы "Обновление Европы" депутат Ги Верхофстадт, требование единогласия стало ловушкой, которая не позволяет ЕС принимать важнейшие решения, и эта неспособность к быстрым и нужным решениям будет углубляться, если ЕС расширится до тридцати, тридцати пяти или даже тридцати семи стран-членов.

"Мы реагируем (на проблемы) незначительно и запоздало, потому что в процессе принятия решений парализованы требованием единогласия. Полный перечень таких случаев является продолжительным, достаточно привести несколько примеров. Уже четыре месяца мы не можем принять решение по двенадцатому пакету санкций против России. Мы не способны профинансировать Европейский фонд мира, чтобы отправить новое оружие на Украину. На протяжении десятилетий мы были неспособны что-то сделать с незаконной миграцией, потому что мы сами заперли себя в этой ловушке единогласия", – подчеркнул этот европейский политик.

Также он отметил, что вето и шантаж стали едва ли не "стандартной практикой" при принятии решений в рамках ЕС. "С момента принятия Лиссабонского соглашения (2009 год. – Прим. ред.) мир драматически изменился. Мы живем в жестоком "мире империй", где суверенитет народов и стран Европы, на мой взгляд, может быть сохранен в расширенном и более развитом Европейском союзе", – подчеркнул тогда Ги Верхофстадт.

Он признал, что попытки решить эту проблему раньше постоянно терпели неудачу, потому что ни одна из небольших или средних стран – членов ЕС, не говоря уже об Испании, Польше, Италии, не были готовы отказаться от своего права на вето, в дополнение к праву вето, которое, де-факто, имеют Франция и Германия по действующим ныне правилам.

В то же время он отрицал опасения, что отказ от принципа консенсуса превратит ЕС в "супердержаву" с ограничением суверенитета стран-членов. По мнению депутата, такие предположения "звучат смешно", поскольку на бюджет ЕС приходится один процент от европейского ВВП, – остальные средства используют страны-члены.

Вопрос не показался смешным оппонентам резолюции, считающими упомянутые предложения по отказу от консенсуса такими, что подрывают основы демократического устройства Европейского союза.

В частности, заметной в этом смысле стала позиция группы Европейских консерваторов и реформистов, которую во время специально собранной пресс-конференции озвучили польские евродепутаты Яцек Сариуш-Вольский (Jacek Saryusz-Wolski), Рышард Легутко (Ryszard Legutko) и евродепутат от Италии Никола Прокаччини (Nicola Procaccini).

Яцек Сариуш-Вольский, который был "теневым докладчиком" в представленном документе о законодательных изменениях, отказался участвовать в его разработке еще в июле текущего года, в знак протеста.

"Могу изложить свою позицию одним предложением: мы против похищения Европы за счет этого антидемократического и антифедеративного проекта, который превратит ЕС в супердержаву... Эти изменения являются революционными, в измерении экосистемы Евросоюза их можно сравнить с революцией Коперника. Они также необратимы, что означает: как только новые соглашения вступят в силу, их будет невозможно изменить. Эти изменения превратят суверенные страны-члены в вассалов и создадут централизованную гегемонию, когда страны-члены будут руководствоваться централизованной олигархией", – подчеркнул польский политик.

Он отметил, что предложенные изменения содержат главный массив компетенций, которые сейчас принадлежат национальным государствам, к эксклюзивным полномочиям ЕС, решения которого на сто процентов будут иметь приоритет над решениями национальных органов власти, что, по мнению депутата, ослабит государственность стран-членов и превратит их в "регионы" новой супердержавы. Это распространяется не только на вопросы безопасности и обороны, но и на окружающую среду, климат, общественное здравоохранение, в частности репродуктивное здоровье и право на аборты, трансграничное сообщение, инфраструктуру, гражданскую защиту, промышленность и образование.

Кроме этого, предложения предусматривают де-факто полную отмену права вето и единодушия. Но именно принцип единогласия, по словам Яцека Сариуша-Вольского, является "бастионом суверенности" стран-членов.

"Это наша суверенность, мы никогда не решали передавать ее на уровень ЕС, и это надо уважать. Если мы не согласны с решениями ЕС, мы имеем право на вето", – сказал депутат.

Он выступил с жесткой критикой идеи "квалифицированного большинства". Уменьшение порога голосования "двойным большинством" к представительству шестидесяти пяти процентов от населения ЕС, по его убеждению, открывает путь для "больших ребят", таких как Германия, Франция, Италия или Испания, на которые в совокупности приходится до семидесяти пяти процентов населения, чтобы принимать решения почти самостоятельно, ведь склонить в свою пользу до десятка меньших стран для достижения "двух третей" от государств ЕС не является слишком сложной задачей. Поэтому при определенных условиях крупные страны смогут управлять Евросоюзом самостоятельно.

Сариуш-Вольский увидел в предложениях по изменениям базовых соглашений ЕС даже присутствие "коммунистического призрака" с постепенным сползанием к тоталитарному устройству, когда большинство стран Евросоюза будут вообще лишены права голоса.

"У нас много разговоров о привлечении граждан и демократии, но на практике все движется в противоположном направлении. Те страны, которые не соглашаются, будут наказаны в соответствии со статьей 7 (О соблюдении верховенства права. – Прим. ред.). Решение будет принимать большинство, и по этим решениям "виновных" стран-членов будут лишать миллиардов евро, что будет ставить их на колени в финансовом измерении", – добавил депутат.

Сама собой идея "Объединенных" или "Соединенных" Штатов Европы, то есть создание на основе европейского сообщества или сверхдержавы, или сверхдержавного формирования, которому страны ЕС добровольно будут передавать часть своих полномочий, не является новой. Некоторые исследователи считают ее актуальной еще во времена Карла Великого и даже Юлия Цезаря, не говоря уже об относительно "свежей" риторике прошлого века в исполнении Троцкого и Ленина.

Но, вероятно, то, что казалось фантастическим еще десятилетие назад, в новейшей истории, особенно в геополитических реалиях, сложившихся после начала конфликта на Украине, может стать предпосылкой для выживания самого Европейского союза в "эпоху империй", как об этом сказал Ги Верхофстадт.

Неслучайно именно в течение текущего года, даже в течение нескольких прошлых месяцев риторика ЕС относительно собственного расширения кардинально изменилась. От несколько пренебрежительного взгляда на возможность предоставить странам-кандидатам возможности присоединиться к единому пространству свободы, благосостояния и безопасности ЕС перешел к тому, что геополитические условия и резкий рост международной конкуренции превращают будущее расширение Европейского союза благодаря странам Восточной Европы и Западных Балкан в стратегическую необходимость для увеличения мощности и конкурентоспособности единого рынка и веса ЕС как глобального игрока.

Означает ли это, что ЕС становится новой империей? Совсем нет. Поскольку в основе европейского сообщества остаются те же либеральные ценности, которые ставят человека в центр вселенной, со всеми его свободами и правами. На такой основе новое объединение, какими бы ни были принципы принятия решений, не может стать тоталитарной системой, ведь принципы устройства такого обновленного объединения будут содержать необходимые балансы и противовесы. При таком сценарии государства с тоталитарными признаками, которые, например, можно заметить у нынешнего руководства Венгрии, просто не удержатся в компании либеральных демократий.

Что касается Украины – нам нужно не только внимательно следить, в каком направлении движется Европейский союз, но и активно участвовать в этой работе. Уже теперь, на этапе подготовки к членству, благодаря прямому участию в работе евроинститутов, в частности в ключевых директоратах Европейской комиссии, Европарламента, представительных комитете регионов или Европейском социально-экономическом комитете.

Украина должна быть готова к вхождению в ЕС по демократическим стандартам. Но и ЕС должен быть готов принять Украину такой, какая она есть, с восприятием ее огромных потенциалов: человеческого, промышленного, сельскохозяйственного и военного как актива, который будет служить интересам всего ЕС, а не считать конкурентом, который усложняет жизнь определенным странам-членам. За такое уважительное отношение к себе уже после возвращения в европейскую семью Украине еще придется бороться. Но это – уже тема для другого разговора.