Foreign Affairs: что Киев мог бы сделать уже сейчас для получения места в НАТО

Мы знаем, чего точно не произойдет на саммите в честь 75-летия НАТО в Вашингтоне на этой неделе: Украина не станет 33-м членом альянса. Вместо этого американские чиновники говорят о том, чтобы обеспечить Украине "мост в НАТО", как недавно выразился старший директор Совета национальной безопасности по Европе Майкл Карпентер. Но когда дело доходит до членства, многие лидеры альянса, в том числе США и Германия, по-прежнему обеспокоены тем, что формально этот шаг будет невозможен, пока Киев находится в состоянии воюющей страны, учитывая центральное место в Уставе альянса его статьи номер 5, гарантирующей, что нападение на одно государство-члена будет считаться нападением на всех.

Однако подобные опасения, хотя и понятные, не принимают во внимание в достаточной степени ни текущего состояния политики США, ни самого военного конфликта. "Мост в НАТО" для Украины может легко стать мостом в никуда, если Дональд Трамп победит на ноябрьских президентских выборах в США. Трамп пригрозил выйти из альянса — или, как недавно вместе написали бывшие чиновники НАТО и администрации Трампа в журнале "Foreign Аffairs", он может подорвать альянс, "приостановив финансирование, отозвав американские войска и командующих из Европы и заблокировав важные решения в Североатлантическом совете". Он также пообещал положить конец войне на Украине за один день.

Даже без победы Трампа маловероятно, что поток помощи Украине со стороны правительств США и Европы продолжится на уровне, близком к уровню последних двух с половиной лет. Шансы российских войск на крупное наступление или прорыв будут расти. Это может вызвать дестабилизирующий наплыв украинских беженцев или панику среди населения приграничных с Россией государств (и за их пределами). Некоторые страны могут отреагировать на такой успех России тем, что предложил сделать президент Франции Эммануэль Макрон, — они могут отправить свои вооруженные силы на Украину. А это в свою очередь может спровоцировать возмездие против их собственных территорий, защищаемых НАТО.

Для Соединенных Штатов и их союзников обеспечение будущего Украины не должно отвергаться как альтруистический акт, который можно отложить на потом. Это акт самообороны, который требует своего осуществления прямо сейчас. Хотя двусторонние соглашения полезны, им не хватает устойчивости в условиях, когда выражающие возмущение населения выборы потрясают правительства по обе стороны Атлантики. Поэтому трудно не рассматривать членство Украины в НАТО как наиболее долговременное решение конфликта, имеющего потенциально катастрофические последствия.

Так как же Украина может присоединиться к альянсу в ближайшем будущем, учитывая, что российские войска почти наверняка будут занимать часть ее суверенной территории долгие годы? История дает ответы и прецеденты относительно того, как предоставить членство разделенному и даже воюющему государству. Эти исторические модели не подходят идеально к нынешним условиям, их шансы на успех далеко не прочны, а связанные с этим издержки будут невероятно высокими, поскольку они включают прекращение Украиной крупных боевых действий и временное согласие на раздел своей территории. Тем не менее, несмотря на возможные затраты, пришло время серьезно рассмотреть эти модели, потому что если какая-либо страна и заслуживает внимания с точки зрения какого-то креативного способа как можно более быстрого превращения в союзника, то это Украина.

Здесь есть место для фантазии, поскольку, хотя учредительный договор НАТО 1949 года и обязывает союзников рассматривать нападение на одного из них как нападение на всех, он не налагает универсальных требований к членству, и некоторые страны смогли договориться о нем на индивидуальных условиях. Франция, например, оставалась союзником в альянсе даже после того, как президент Шарль де Голль в середине 1960-х годов совершил, казалось бы, окончательное нарушение Договора – вышел из-под единого военного командования НАТО. Два других примера еще более актуальны: Норвегия и Западная Германия, которые нашли способы присоединиться к альянсу, несмотря, соответственно, на близость к Москве и конфликт с ней.

Семьдесят пять лет назад Норвегия хотела того же, чего хочет сегодня Украина: стать союзником НАТО, несмотря на то, что она граничит с Россией (тогда входившей в Советский Союз). Хотя Москва не вторгалась в Норвегию ни в то время, ни когда-либо вообще (на самом деле Красная Армия даже помогла освободить некоторые территории северной Норвегии от нацистов), у норвежцев остались горькие воспоминания о том, как их прежний нейтралитет закончился жестокой нацистской оккупацией. И они были в ужасе, когда Чехословакия — еще одна бывшая оккупированная страна между Востоком и Западом — попала под контроль Москвы в 1948 году. Этот опыт уменьшил привлекательность сохранения нейтралитета.

Норвежцы обсуждали два варианта: более тесное оборонное сотрудничество стран Северной Европы или трансатлантический альянс, несмотря на риск стать единственным членом-основателем НАТО, имеющим границу с СССР, и тем самым взять на себя ответственность за то, чтобы привести альянс к дверям России. Норвегия остановилась на втором варианте, но со своей изюминкой. Норвежское правительство опубликовало одностороннее заявление 1 февраля 1949 года, за два месяца до формирования альянса, заявив, что оно "не будет предоставлять вооруженным силам иностранных держав базы на норвежской территории до тех пор, пока Норвегия не подвергнется нападению или угрозе нападения". Позже норвежцы добавили аналогичные ограничения на ядерное оружие.

Союзники ворчали по этому поводу и тогда, и позже. Во время расширения НАТО после холодной войны Совет национальной безопасности администрации Клинтона даже выступал против "распространения статуса Норвегии на новых членов НАТО". Но среди норвежцев существует широкий консенсус в отношении того, что эта стратегия хорошо послужила интересам их национальной безопасности. Она привела не к "облегченному" статусу Норвегии в НАТО, а к полному членству с возможностью изменения позиции Норвегии в ответ на вновь складывающиеся обстоятельства. По сей день Осло может реагировать на угрозы, изменяя или отменяя эти добровольно введенные ограничения, обеспечивая и механизм предупреждения, и механизм сдерживания.

Несмотря на многочисленные различия между Норвегией времен холодной войны и сегодняшней Украиной, норвежская модель остается актуальной, поскольку она показывает, как страна, граничащая с Россией, может вступить в НАТО, а именно: путем установления целенаправленных односторонних исключений для снижения риска враждебного ответа Москвы. Есть и еще одно преимущество норвежской модели. И бывший президент России Борис Ельцин, и президент Владимир Путин, его преемник, сначала мирным образом осуждали расширение НАТО на восток. Но когда на повестке дня встал вопрос "остановить НАТО сейчас или никогда", была прочерчена другая запретная линия: Россия запрещала альянсу расширять его инфраструктуру. Например, 17 декабря 2021 года Путин предъявил НАТО де-факто ультиматум: "Или вы вот это подписываете, или Украина получит по заслугам". Там речь шла не просто об отказе Украины от приема новых членов в НАТО, но и об отказе от расширения инфраструктуры, в частности, "военных сил и вооружений", а также запрета на размещение на новых для НАТО землях "ракет наземного базирования средней и малой дальности".

Вот это важное новое обстоятельство. В 1997 именно отказ от постоянной инфраструктуры позволил НАТО сделать свое расширение после холодной войны хотя бы минимально терпимым для Москвы, заявив в "Основополагающем акте Россия-НАТО", что альянс будет выполнять миссии в новых государствах-членах иными способами, чем "постоянное размещение там крупных боевых сил", а также связанных с ними инфраструктур и вооружений.

Уникальная стратегия Норвегии достигла того же самого – она не антагонизировала Россию, не мешая в то же время стране создать у себя штаб натовских войск в Северной Европе и складировать тяжелую военную технику для вооруженных сил США и Канады. Да и многие другие приготовления Норвегия проводила.

Путь Западной Германии к членству в 1955 году актуален по другой причине: он показывает, как страна может стать союзником, несмотря на то, что она разделена. Эта модель тоже требует своих ограничений. В идеале Украина должна была бы дать отпор российским войскам и восстановить свои границы 1991 года. Однако, несмотря на проявляемое украинцами мужество, у ВСУ крайне мало шансов сделать это военными средствами в ближайшем будущем. Эти шансы станут еще меньше, если Трамп победит на ноябрьских выборах.

Соответственно, существует острая, но срочная необходимость рассматривать членство как совместимое с разделением страны – хотя и не так, как предлагали эксперты во время саммита НАТО 2023 года в Вильнюсе. Они утверждали, что, поскольку к НАТО в свое время присоединялась разделенная Германия, то разделенная Украина тоже может это сделать – немедленно и только с теми территориями, какие у нее есть сейчас. Однако это в корне неправильное прочтение истории, поскольку в НАТО не вошла вся разделенная Германия. В Североатлантический Договор вступила только ФРГ, то есть западные немцы. Восточные же немцы (ГДР) никоим образом не входили в НАТО и на их вступление в НАТО не надеялись.

Проще говоря, ни одно государство без четких границ не может вступить в НАТО, поскольку для того, чтобы статья 5 была надежной, необходимо четко обозначить пределы ее действия. Однако наличие некой границы не означает, что она дана нам навечно или даже что она международно признана. Может быть и такое, что страна следует примеру Западной Германии (ФРГ) и принимает "стратегию временности". То есть с самого начала дает понять, что существующая сейчас реально граница на самом деле является временной.

Лучший способ понять эту стратегию — вспомнить, как ее реализовали западногерманские лидеры. Они осознавали, что им придется терпеть разделение страны в течение еще долгого, пока неопределенного периода времени. Они решили отказаться от "применения силы для достижения воссоединения Германии". Но они ясно давали понять, что они всего лишь терпят, а не принимают это разделение. Что на самом деле они лишь временно признают внутреннюю границу Германии. Они приняли не конституцию, а временный "основной закон", призывая "весь немецкий народ… путем свободного самоопределения достичь единства и свободы Германии". Создание окончательной юридической структуры страны было отложено на потом, на время после воссоединения. Правители ФРГ неслучайно выбрали своей столицей не крупный культурный центр, а городок в Рейнской области под названием Бонн, что усилило представление о Западной Германии как о временной конструкции. Если бы столицей был сделан такой город, как Франкфурт, то это казалось бы слишком постоянным. И все это время западные немцы придерживались цели объединения в дипломатических соглашениях, начиная с вступления ФРГ в НАТО и заканчивая Хельсинкским Заключительным актом 1975 года, который сохранял возможность изменения границ по настоянию Западной Германии.

Киев, конечно, заслуживает лучшего, чем эта горькая на вкус модель. Но учитывая, что Украина и ее сторонники не смогли положить конец фактическому разделу страны, надо признать: нынешнее ее разделение на данный момент является реальностью. Лучше последовать примеру Западной Германии и добиться полного членства в НАТО для независимой части Украины, чем наблюдать за тем, как существенная поддержка США истощается по мере разногласий в Конгрессе и увеличения шансов Трампа на переизбрание.

Украина может надеяться последовать западногерманской модели и в другом отношении. После вступления в НАТО в 1955 году Западная Германия добилась как своего экономического восстановления, так и ввода новых демократических норм, став крупным государством-экспортером и сильным союзником НАТО. То есть того будущего, которого искренне можно пожелать Украине. Как выразился историк Стивен Коткин: "Непременным условием достижения мира Украиной является как можно более скорое перемирие и прекращение боевых действий, получение гарантий безопасности и вступление в Европейский Союз. Другими словами, появление безопасной и надежной неполной Украины, которая присоединится к Западу". А вот членство в НАТО большой части Украины – это уже сильный козырь. Он позволил бы всей стране начать движение к западному будущему, не дожидаясь уступок от Путина.

Учитывая уроки этих моделей, лидеры стран-членов НАТО должны в неофициальном порядке побудить Киев сделать три вещи: во-первых, определить временную, обороняемую в военном отношении границу. Во-вторых, согласиться на самоограничения в военной инфраструктуре на неоккупированной территории (например, касательно постоянного размещения иностранных войск или ядерного оружия) с важным норвежским условием о том, что эти ограничения действительны только до тех пор, пока Украина не подвергается нападению или угрозе нападения. В-третьих, и это самое болезненное, взять на себя обязательство не использовать военную силу за пределами этой границы, кроме как в целях самообороны, как это сделали западные немцы. Цель всех этих уступок: убедить союзников по НАТО, что они не окажутся внезапно в состоянии войны с Россией, как только Украина станет участником альянса. Ценой этого шага может стать принятие бессрочного разделения страны, но выгодой будет предоставление большей части Украины безопасного убежища в НАТО.

После урегулирования Киев и альянс обнародуют эти соглашения. НАТО могло бы дополнить одностороннее заявление Киева аналогичной декларацией. Целью будет вступление независимой Украины в НАТО как можно скорее, в идеале до 20 января 2025 года, но, если потребуется, то в рамках "сделки" Трампа.

Хотя эти заявления, взятые вместе, представят собой свершившийся факт (то есть они не будут обсуждаться с Россией), все равно подспудно будут вестись переговоры: вместо соглашения "земля в обмен на мир" пряником для России будет отсутствие приближения инфраструктуры НАТО к ее территории. Публичное поднятие этого вопроса, как минимум, будет способствовать выявлению двух ключевых предпочтений России: будет ли Путин снова вести переговоры по инфраструктуре НАТО- это первый вопрос; являются ли сотрудничество с Россией и членство Украины в НАТО взаимоисключающими вещами – это вопрос второй.

Это предложение сопряжено со значительными рисками и проблемами. На ум сразу же приходят как минимум пять из них. Во-первых, все союзники должны будут одобрить вступление Украины, а в США потребуется еще и одобрение Сената. Это очень крутой "подъем в гору", но это подъем на пути к членству в НАТО любой страны, поэтому это не единственное обременение для этого предложения.

Во-вторых, Россия будет, мягко говоря, выступать против членства Украины в НАТО. Однако, учитывая, что бывший президент России Дмитрий Медведев призывал к разделу Украины, у Москвы будет возможность сохранить лицо, назвав и предложенное нами здесь решение победой. А учитывая, что высшим приоритетом Путина (даже большим, чем успех на Украине) является выживание установленной им системы власти в России, компромиссной версии членства Украины в альянсе может быть достаточно. Правда, пострадают, оставшись вне Украины Зеленского, те люди, которые, к сожалению, уже находятся под контролем Москвы. Но пока Запад не решит, что для возвращения занятых Россией территорий можно пойти на значительную эскалацию конфликта, это трагическое изъятие украинцев из Украины Зеленского происходит в любом случае.

В-третьих, Москва будет бойкотировать любые реальные переговоры, не в последнюю очередь потому, что Путин чувствует: время на его стороне, и поэтому у него мало стимулов для урегулирования конфликта. Но и так не существует ни одного документа, который Путин мог бы подписать и который вызывал бы у нас доверие, так что эта проблема не такая уж большая, как кажется. Несмотря на недавнее распространенный проект соглашения, из которого следует, что Россия хотела заключить сделку еще в 2022 году, Москва не сохраняет к себе доверия в качестве партнера по переговорам. Украина и ее сторонники могут и должны стремиться к миру помимо Путина. Результатом станет отсутствие международно признанной границы для Украины, но, как показывает Западная Германия, это не является препятствием для членства, пока границы четко демаркированы и могут быть защищены с военной точки зрения.

В-четвертых, многие украинцы подвергнут своего президента Владимира Зеленского яростной критике за такие шаги. Он может и должен в ответ как бы свалить вину на Запад, чтобы защитить себя внутри страны. И это принесет большую выгоду украинцам, что становится очевидным из работы исследователя, госпожи Джейд Мак-Глинн, которая утверждает, что измотанные ВСУ все больше теряют надежду и готовность сражаться. Хотя им и не хотелось бы соглашаться на раскол, они нашли бы некоторое воодушевление в том, что для их семей большая часть Украины осталась бы безопасной.

Наконец, защитить уменьшившуюся независимую Украину во время процесса воссоединения будет чрезвычайно сложно. Однако недавнее решение разрешить использование предоставленного Западом оружия против некоторых целей внутри России демонстрирует возросшую в Киеве толерантность к риску. Как утверждает Мак-Глинн, эту готовность можно было бы использовать для поэтапного введения бесполетной зоны вокруг временной линии разделения страны.

В конечном счете, это наше предложение основано на вере в сохраняющуюся силу статьи 5 и ее сдерживающий потенциал. Несмотря на всю свою кажущуюся смелость и жесткость, Путин не предпринял никаких серьезных атак на территории, покрываемые статьей 5. Скептики могут утверждать, и не без оснований, что вступление Украины в НАТО может стать событием, которое заставит его изменить свое мнение и приведет к катастрофической эскалации. Интересно, что даже осенью 2022 года, когда российские войска спасались от быстрого украинского наступления, а Путин, как сообщается, рассматривал возможность применения ядерного оружия, он все же не нарушил статью 5. Учитывая, что русские, несмотря на все усилия Украины, укрепили свои военные позиции, и что членство Украины в НАТО будет сопровождаться отказом от применения силы и ограничением военной инфраструктуры, вполне разумно полагать, что статья 5 останется в силе.

Все дело сейчас заключается в том, что время идет, а жизнеспособных вариантов осталось немного. Если Украина не хочет, чтобы она одна билась с трудностями в условиях сокращения поддержки США, умоляя европейцев закрыть прорехи, вызванные разногласиями в Конгрессе или выходками Трампа после начала его второго срока, Киеву необходимо рассмотреть все варианты, в том числе и далеко не идеальные, для институционализации своей безопасности в НАТО. Норвегия и Западная Германия показывают, как это сделать. И пойти по этому пути было бы гораздо предпочтительнее для Украины и альянса, чем продолжать откладывать членство до тех пор, пока Путин не откажется от своих амбиций на Украине или пока Россия не совершит военный прорыв. Этот путь приблизит Украину к прочной безопасности, свободе и процветанию в противовес российской изоляции – другими словами, к победе.

Автор: Мэри Элиз Саротте (Mary Elise Sarotte)