Будущее Евросоюза

Что станет с Европейским союзом? Одна дорога ведет к полному развалу евро, со всеми вытекающими экономическими и политическими последствиями. Другая,  подразумевает беспрецедентное перемещение финансов через европейские границы в обмен на передачу суверенитетов. Независимость или подчинение сверхправительству - таковы нынешние альтернативы. Ограниченная форма федерализма - меньшее зло, чем распад зоны евро, считают ведущие эксперты «Экономиста», которые опубликовали свой анализ в последнем майском выпуске журнала.

На протяжении двух кризисных лет европейским лидером удавалось уходить от этого выбора. Они все, разве что за исключением Греции, утверждают, что не хотят вносить изменений в политику зоны евро. Однако североевропейские кредиторы, среди которых главенствует Германия, не выделят средств, достаточных для выживания евро, а южноевропейские должники испытывают растущее раздражение от того, что «всякие иностранцы» учат их жить.

Эта ситуация стала пробным камнем европейской интеграции, начавшейся более шестидесяти лет назад. Только чувство единой цели поможет европейцам вступить в сделку, которая спасет легитимность единой валюты.  Лишь сохранив легитимность, евро продолжит свое существование. Это испытание касается, прежде всего, Германии. Канцлер Ангела Меркель уверена, что угроза провала евро нужна для того, чтобы неустойчивые правительства не сбивались с курса реформ. Но немецкая политика конфронтации подрывает веру в то, что у евро есть будущее, тем самым повышая объем необходимой экономической помощи и ускоряет тот самый коллапс, которого Германия так хочет избежать. Последнее слово в выборе европейского пути считают многие, остается за Берлином.

Прошлым летом на страницах журнала «Экономист» говорилось о том, как можно было бы преодолеть нисходящую спираль экономики евро  при помощи рекапитализации банков, неограниченной помощи со стороны Европейского центрального банка (ЕЦБ) в пользу платежеспособных стран и принятия строжайших мер экономии. Однако, европейские антикризисные меры оказались недостаточными, и, несмотря на то, что ЕЦБ добился временного облегчения симптомов кризиса, обеспечив банки дешевыми долговременными кредитами в декабре и феврале, кризис только усугубился.

В последние месяцы эксперты приходят к выводу, что – останется Греция в еврозоне или нет, – новые антикризисные вливания, совершенно очевидно, потребуются. Чтобы призрак распада покинул еврозону, ее члены должны бросить общие ресурсы на помощь крупным банкам и разделить долговое бремя путем выпуска еврооблигаций. Суть этой схемы приводится ниже. Она до неприличия технократична и ограниченна, ее цель – избежать формирования сверхправительтва, которого так бояться критики. Проще говоря, это шаг в сторону федерализма, мысль о котором так пугает европейцев. Да, это авантюра, считают эксперты «Экономист», но времени на что-то еще не остается. Слухи о возможном массовом изъятии средств со счетов банков на периферии Европы вызвали напряжение среди инвесторов. Если Европа хочет сохранить единую валюту, то без плана ей не обойтись.

Стоит ли евро того, чтобы его спасать? Даже преданные фанаты единой валюты признают, что еврозона была неправильно сформирована, а функционировала и того хуже. Присоединение Греции было ошибкой. Франция и Германия нашли лазейку для того, чтобы обойти правила, не позволяющие госзаймам выходить из-под контроля. Верховные жрецы евроортодоксии не учли, что Ирландия и Испания, не смотря на соблюдение финансового законодательства, были подвержены спадам на рынке недвижимости, а Португалия и Италия испытывали низкие темпы роста и снижение конкурентоспособности.

Некоторые эксперты полагают, что отмена евро позволит отдельным странам восстановить контроль денежной политики. Более дешевая валюта позволит сбалансировать размер заработной платы с производительностью труда, по крайней мере, на некоторое время. Сторонники отмены евро уверены, что расставание будет мирным: каждое государство постановляет, что все внутренние соглашения – вклады и ссуды, цены и выплаты – должны быть пересчитаны на новую валюту. Чтобы предотвратить массовое изъятие средств, банки, особенно в экономически ослабленных странах, могут закрыться на выходные или ввести лимиты на снятие денег со счетов. Во избежание утечки капитала, государства могли бы установить контроль операций.

Звучит неплохо, вот только противники единой валюты, уверенные, что ее отмена повысит уровень жизни европейцев, молчат об одном: такие преобразования обойдутся недешево. Даже если Евросоюз безукоризненно выполнит процедуру отказа от единой валюты, банки и компании по всему континенту обрушатся, так как их внутренние и заграничные активы и задолженности утратят соответствие. Последует лавина неплатежей и судебных дел. Государства с бюджетным дефицитом будут вынуждены резко сократить расходы или начать печатать деньги.

И это еще самый оптимистичный сценарий. Вероятнее всего, распад еврозоны пройдет на фоне падающих котировок, стремления инвесторов к переводу средств в первоклассные активы, массовых изъятий вкладов и производственного спада. Девальвация в экономически слабых странах и повышение курса валюты в успешных больно ударит по производителям в богатых странах. В Европе запрещено вводить государственный контроль над движением капитала, поэтому весь Евросоюз окажется в состоянии юридической неопределенности. Некоторые богатые страны смогут воспользоваться ситуацией, чтобы защитить своих производителей, отстранившись от правил единой рыночной системы. Кроме того они могут воспрепятствовать потоку экономических мигрантов путем ограничения свободы передвижения. А если движение товаров, людей и капитала прекратится, – что тогда останется от Евросоюза?

Распад станет настоящим подарком для противников Евросоюза и популистов-антиглобалистов вроде француженки Марин Ле Пен, поскольку  появляется удачная возможность «назначить»  очевидных виновников: еврократов, финансистов, упрямых немцев, нерадивых южан и прочих иностранцев. Теперь, когда в национальной политике превалируют негативные настроения, европейскому сотрудничеству может настать конец. Вот почему эксперты журнала «Экономист» полагают, что добровольный отказ от евро был бы опрометчивым шагом. В этой ситуации было бы предпочтительнее, наоборот, сохранить единую валюту.

Но простого сохранения евро не достаточно. В дискуссиях о том, как именно следует спасать евро, слишком часто и настойчиво делается  упор на план экономического роста. И это правильно, ведь рост помогает расплачиваться по долгам и оздоровляет банковскую систему. Но любые реально выполнимые меры стимулирования были бы не достаточными для выхода из кризиса. ЕЦБ можно и нужно снизить процентные ставки и начать увеличение денежной массы, однако, официальные источники средств инвестирования ограничены. Более амбициозные варианты стимулирования роста, такие как формирование единого рынка услуг в Европе, к сожалению, даже не рассматриваются.

В любом случае, проблемы еврозоны остаются слишком серьезными. Национальные банки и их правительства шатаются и пытаются держаться друг за друга. Финансовая поддержка ЕЦБ не может предотвратить ослабления банков и правительств Испании, Португалии, Италии и Ирландии. Пока доходность облигаций остается высокой,  и рост экономики тормозит, население будет сомневаться в способности правительств обслуживать национальные долги, а банки не смогут вернуть себе ссуды. Однако эта же неопределенность повышает доходы государства и препятствует банковскому кредитованию, что также негативно сказывается на росте. Страх того, что задача спасения банковской системы от краха ляжет на правительства, повышает риски государственных облигаций. А страх того, что государства могут не справиться, делает этот крах более вероятным.

По этой причине эксперты издания «Экономист» приходят к неутешительному выводу, что страны еврозоны должны разделить ношу кризиса. Логика проста. Размер общеевропейского долга не так страшен, как его раздробленность. Совокупная государственная задолженность еврозоны составляет 87% от ВВП. Для сравнения: долг США составляет 100% от аналогичного показателя. При этом европейские банки не так уж велики, если взглянуть на них не с точки зрения соответствующих стран, а в масштабах континента. Чтобы выжить, европейская система должна стать ближе к федерации. Вопрос в том, насколько ближе.

Для ярых приверженцев федерализма, таких как Вольфганг Шойбле, единая валюта всегда была важной вехой на пути к полноценной европейской интеграции. Они солидарно уверены, что целевые вливания помогут создать согласованную систему налогообложения и единый политический центр, например, посредством избираемой Еврокомиссии и наделенного особыми полномочиями Европарламента. При этом молчаливое согласие избирателей, напуганных перспективой отмены евро, гарантировано. Со временем новые институты приобретут легитимность, так как будут функционировать, и европейцы вновь почувствуют себя богатыми.

И все же, воспринимать европейский кризис в качестве возможности федерализации Евросоюза – значит переоценивать стремление людей к интеграции. Послевоенное поколение, видевшее в Евросоюзе защиту от междоусобиц, уходит со сцены. Большинство европейцев считает, что их самый амбициозный проект – евро – оказался провальным. Более того, избиратели, кажется, утратили интерес к идее Евросоюза. Лиссабонский договор и его мертворожденный предшественник – Европейская конституция – оба были отвергнуты на трех из шести референдумов, при этом десять стран не выполнили обещания провести голосование по конституциональной реформе. Перспектива парламента безнадежно далека.

Также сверхгосударство может быть создано по принципу, признающему стойкий национальный характер политики, с наделением правительств полномочиями по контролю соседей. Такой подход также не лишен недостатков. Как показал опыт кризиса еврозоны, правительства стремятся принимать решения совместно. Небольшие государства еврозоны, опасаются, что крупные будут оказывать на них давление. Если Берлин платит по своим счетам и диктует остальной Европе как себя вести, он рискует породить пагубные националистические настроения, направленные против Германии. И, как в предыдущем варианте сверхгосударства, это усилит британский лагерь, всегда стремившийся быть вне еврозоны, что станет проблемой не только для британцев, но и для всех либерально настроенных европейцев.

По этим причинам европейские антикризисные меры направлены как на ограничение распределения обязательств, так и на защиту государственных суверенитетов. Вместо разработки федеральной системы, данные меры закрывают два пробела в существующей системе единой валюты. Первая касается финансовой части: еврозона нуждается в общерегиональной системе банковского контроля, рекапитализации, единой системе страхования вкладов и управления. Вторая затрагивает бюджеты: правительства еврозоны смогут управлять налогово-бюджетными обязательствами при их частичном обобществлении. В обоих случаях речь идет о снятии с Евросоюза некоторых обязанностей.

С момента создания Евросоюза, быстрее всего интеграция Европы происходила в сфере финансов. Банки выходят за пределы национальных границ. Немецкие банки подстегнули испанский всплеск интереса к недвижимости, а французские коллеги финансировали греческие займы.

Решением является перевод контроля банков (хотя бы крупных) из рук национальных регуляторов в общеевропейскую сферу. Как минимум, должна быть создана общеевропейская система страхования и контроля вкладов, с общими ресурсами для рекапитализации учреждений, находящихся под угрозой, и региональными правилами по решению проблем несостоятельных банков, особенно в случае Испании. В первую очередь необходимо как можно скорее наладить общую систему страхования вкладов.

Это большие изменения. Политики больше не смогут заставлять банки поддерживать национальные компании или приобретать государственные облигации. Банки не будут испанскими или немецкими, а станут в большей степени европейскими.  Да, это и есть интеграция. Но она ограничена финансовым сектором, той частью экономики, в которой национальные границы были сметены единой валютой.

Финансовая интеграция тоже могла бы быть исполнена в ограниченной форме. Брюсселю не обязательно заниматься налогообложением или бюджетированием, и еврооблигациям не обязательно покрывать все государственные долги. Все это поможет погрязшим в долгах странам получить доступ к средствам, а банкам – обрести активы общеевропейского класса, не привязанные к одной стране. Решить проблему помогут специализированные еврооблигации, обобществляющие ограниченную часть долга на ограниченное время. Наилучшим вариантом представляется развитие идеи, поданной германским Советом экспертов-экономистов – обобществление текущих долгов тех стран, чей текущий долг превышает 60% от ВВП. Государства не будут выпускать новых гособлигаций, но все страны, от Германии (чей долг составляет 81% от ВВП) до Италии (120%) будут эмитировать общие ценные бумаги до тех пор, пока их национальный долг не снизится до 60%. Новый обобществленный рынок облигаций стоимостью около 2,3 триллионов евро окупится за 25 лет. Каждая страна создаст новый вид налога (например, дополнительный НДС) чтобы обеспечить наличность.

До сих пор ФРГ противилась любым видам общеевопейских долговых инструментов. По схеме, описанной в «Экономист», Германия могла бы взять на себя более рискованных заемщиков. Но это не является шагом в сторону стопроцентного налогово-бюджетного федерализма. Совместные облигации не потребуют назойливого контроля со стороны единого правительства. Ограниченные во времени и объеме, они не конфликтуют с законодательством Германии. Выпуск данных облигаций как бы вытекает из предложенных осенью «мер укрепления», налагающих запрет на чрезмерные займы и дефициты, и январского фискального пакта, устанавливающего в законодательной форме бюджетную дисциплину. Этот пакт сейчас проходит процесс ратификации в странах еврозоны.

Даже эта более ограниченная форма федерализма порождает определенные проблемы. Единый орган банковского регулирования и надзора может потребовать внесения изменений в договор, что не так легко осуществить, ведь десять стран Евросоюза, включая Великобританию, не являются членами еврозоны. Договор о создании европейского антикризисного фонда также пришлось бы корректировать, чтобы банки могли получать средства напрямую. Странам пришлось бы искать аргументы, которые убедили бы будущие правительства взять на себя обязательства по выплате причитающихся процентов с продажи еврооблигаций. Долги Греции настолько превышают объем ее экономики, что этой стране потребуется еще один пакет антикризисных мер, прежде чем она сможет использовать общеевропейские долговые инструменты, не смотря на то, что речь, в общем-то, идет о небольшой сумме – в масштабах континента.

Простых путей пока не предлагается, но изложенный план все же проще, чем построение «вертикали власти» в Евросоюзе, и намного дешевле, чем его полная дезинтеграция. Спасти евро можно и нужно. Остается разобраться в одном: смогут ли немцы, австрийцы и голландцы проявить достаточную солидарность – и щедрость – по отношению к итальянцам, испанцам, португальцам и ирландцам? Аналитики журнала «Экономист» полагают, что это в их же интересах. Для европейских лидеров, прежде всего, для Госпожи Меркель, считают в Лондоне, настало время протянуть руку помощи своим братьям. Однако, как мы давно убедились, жизнь намного сложнее рецептов экспертов, пусть даже очень уважаемых.