18 января Верховная рада приняла так называемый закон о реинтеграции Донбасса (полное название звучит так: «Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях»). Этот документ, вопреки заявлениям властей и сообщениям СМИ, не предлагает стратегии возвращения оккупированных территорий, а лишь заново определяет статус неподконтрольных Киеву районов Донбасса, а также вносит изменения в принципы проведения военной операции в этом регионе. Хотя закон относит Крым к числу оккупированных территорий, особых правовых решений для полуострова в нем нет.
Законопроект, первое чтение которого состоялось в октябре 2017 года, поддержали 280 депутатов Блока Петра Порошенко, партий «Народный фронт», «Самопомощь», Радикальной партии Олега Ляшко и фракции «Воля народа», «против» голосовал «Оппозиционный блок», в которую входят бывшие члены Партии регионов. Инициатором принятия закона выступил президент Украины. Полный текст документа будет опубликован после того, как его подпишет глава государства.
Вопросы безопасности
Документ принципиальным образом меняет принцип организации военной операции на востоке Украины. Он подразумевает отказ от прежней формулы антитеррористической операции, которой руководила Служба безопасности Украины. Сейчас действия, связанные со сдерживанием и отражением вооруженной агрессии России на территории двух частично оккупированных регионов, а также восстановлением территориальной целостности государства, будет координировать Генеральный штаб украинских вооруженных сил.
Непосредственное руководство силами и средствами, необходимыми для проведения военной операции в районе боевых действий и прилегающих к ним районах, передается Объединенному оперативному штабу, которому будут подчиняться органы, отвечающие за сферу безопасности. Штаб будет также контролировать военно-гражданскую администрацию Донецкой и Луганской областей (если таковая будет создана). Действия Штаба будут поддерживать все органы сектора безопасности.
Решение о завершении всех операций, связанных со сдерживанием и отражением российской агрессии на территории двух областей, сможет принять только президент. Границы территории, которая считается временно оккупированной, будут определяться Министерством обороны по представлению Генштаба.
Принципы въезда на оккупированную территорию и ввоза туда товаров будут регулироваться в зависимости от оценки ситуации у линии разграничения, которую после консультаций со Службой безопасности и Министерством по вопросам временно оккупированных территорий даст командующий Объединенного оперативного штаба.
Закон регламентирует использование вооруженных сил на территории двух областей Украины в ситуации, когда не объявлена война, военное или чрезвычайно положение. Одновременно документ наделяет президента дополнительными полномочиями: он получит постоянное разрешение парламента на использование армии и других вооруженных формирований в целях сдерживания и отражения российской агрессии и реинтеграции оккупированных территорий.
Следует также обратить внимание на изменения, внесенные в закон о военном положении, которые предусматривают возможность введения такого режима в отдельных населенных пунктах Донецкой и Луганской областей в связи с российской агрессией. Эти пункты дополняют положения закона, которые позволяют ввести военное положение на части украинской территории. Нововведения призваны развеять подозрения критиков, опасающихся, что российская агрессия может стать предлогом для введения военного положения даже в отдаленных от зоны конфликта районах.
Политические аспекты
В законе закреплена идея, что Украина стала жертвой военной агрессии со стороны России. Те части Донбасса, в пределах которых РФ «установила и осуществляет эффективный контроль», названы временно оккупированными территориями. Дата начала агрессии в документе не указана. Список оккупированных территорий будет составлен отдельно главой государства по представлению Министерства обороны.
Российская агрессия не называется в тексте войной, поскольку такой шаг привел бы к окончательному разрыву любых отношений с Россией, но одновременно в законе говорится о том, что полную ответственность за ущерб, нанесенный органам государственной власти, а также физическим и юридическим лицам на оккупированной территории, несет Москва.
В претворении положений закона в жизнь приоритет отдается так называемым минским договоренностям, предлагавшим механизмы разрешения конфликта на востоке Украины. Появление этой законодательной инициативы даст Киеву дополнительные преимущества в процессе переговоров на тему размещения миротворческого контингента ООН.
Экономические аспекты
Принципы въезда-выезда физических лиц и перемещения товаров на оккупированную территорию будет определять правительство. Такое движение должно будет осуществляться только через контрольные пункты, при этом Объединенный оперативный штаб получит возможность ограничивать его из соображений безопасности.
Одновременно не вполне понятно, прекратил ли действие договор 2014 года о создании в Крыму свободной экономической зоны и принципах ведения хозяйственной деятельности на временно оккупированных территориях. В проекте, направленном на второе чтение, речь об отмене закона шла, однако, в ходе обсуждения документа появились замечания, что он служит основой для введения пограничного и таможенного контроля на административной границе с Крымом.
Комментарий
Принятие закона означает, что Донецкая и Луганская область станут зоной проведения военной, а не антитеррористической операции. То, что ответственность за координирование боевых действий и управление территориями Донецкой и Луганской областей возложена на Генштаб (начальника которого назначает глава государства), приведет к расширению полномочий президента. Следует обратить внимание, что роль координатора отдана Объединенному оперативному штабу, которому будут подчиняться другие структуры органов безопасности. Это призвано ограничить споры о разграничении компетенций, например, в управлении ситуацией на линии разграничения или в формировании принципов перемещения людей и грузов на оккупированные территории и их выезда с них.
В политическом плане закон призван продемонстрировать, что украинское руководство не собирается отказываться от попыток вернуть себе контроль над утраченными территориями. Законодательно закрепленный отход от концепции АТО, признание неподконтрольных Киеву частей Донбасса оккупированными территориями, а России — агрессором позволяет показать реальное положение дел на востоке Украины.
Документ вписывается в начавшуюся на Украине избирательную кампанию, предшествующую президентским и парламентским выборам 2019 года. Он призван повысить рейтинг президента и его партии, поэтому в политических кругах его называют «законом о реинтеграции Донбасса», хотя в нем не содержится никакого конкретного плана действий.
Соображениями, связанными с избирательной кампанией, можно объяснить также широкую поддержку, которую получил законопроект в Верховной раде. Его поддержали даже силы, выступавшие против многих появившихся в законе формулировок (как «Самопомощь» или «Батькивщина»): таким образом они старались отмежеваться от обвинений в том, что они занимают пророссийскую позицию.
Закон не вносит изменений в порядок перемещения на оккупированные территории и в обратном направлении. Согласно решению Совета безопасности и обороны Украины от 15 марта 2017 года, перевозка грузов через линию соприкосновения приостанавливается до тех пор, пока не будут выполнены первые два пункта минских договоренностей, а сепаратисты не вернут захваченные ими предприятия, которые расположены на территории Луганской и Донецкой народных республик. Исключение сделано только для гуманитарных грузов и (в ограниченных масштабах) для промышленной продукции, которая требуется для функционирования критической инфраструктуры, находящейся на занятой сепаратистами территории. Порядок перемещения грузов через линию соприкосновения определили Кабинет министров и Министерство по вопросам временно оккупированных территорий.
Несмотря на широкую поддержку, которую закон получил в парламенте, некоторые его пункты подверглись всеобщей критике. Она касается неточности многих использованных в документе формулировок (замечания работающих в украинском парламенте юристов по поводу недостатков закона занимают 25 страниц); расширения полномочий президента в области применения вооруженных сил; вопросов, связанных, с возобновлением торговли между оккупированными и подконтрольными Киеву территориями, а также правами украинских граждан, продолжающих жить в оккупированной зоне.