Законопроект «Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины на временно оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей» (№ 7163) наконец-то обрел статус закона. Спустя полгода после принятия за основу и по завершении трехдневного парламентского рассмотрения почти семи сотен поправок.
Почему документ за глаза упорно именовали то «законом о реинтеграции», то «законом о деоккупации», осталось загадкой. Ни о том, ни о другом — в нем ни слова. Данный закон был призван, в первую очередь, уточнить правовой статус неконтролируемых территорий и характер военной операции на Востоке страны. Ну, а реинтегрировать можно то, что уже деоккупировано. Когда и как будет осуществлено восстановление суверенитета на отторгнутой части Донбасса, пока никто не в состоянии пояснить. Включая автора закона — Петра Порошенко.
Большинство комментаторов утверждало, что именно в № 7163 впервые на уровне закона зафиксирован факт российской агрессии. Это не так. Словосочетание «вооруженная агрессия Российской Федерации» можно обнаружить в Законе «Об обеспечении прав и свобод и правовом режиме на временно оккупированной территории» принятом… еще 15 апреля 2014-го. Документ тот, кстати, никто не отменял и в тексте № 7163 даже содержится ссылка на него.
В окончательном варианте Закона «Об особенностях…» сохранилось большинство проблемных положений, хотя в изначальный текст и внесли ряд разумных корректив. Еще в ходе первого чтения из текста вычеркнули все упоминания о минских договоренностях, сохранение которых в законе придавало бы этим сомнительным соглашениям дополнительную юридическую силу.
Статью 2 обогатили нормой об ответственности России за нанесенный Украине ущерб.
В ходе обсуждения Закона было отклонено предложение депутатов Сергея Пашинского и Ивана Винника о наделении дополнительными полномочиями спецслужб, получавших неограниченные возможности для организации прослушки и проведения других оперативно-технических мероприятий, по сути, в отношении любого лица в любой точке страны.
Добавлен пункт о признании Киевом выданных в ОРДЛО справок о рождении и смерти, чем список признаваемых документов и был исчерпан.
Но. Хотя пресловутая АТО в тексте закона не встречается, слово «война» вы в нем так и не найдете. «Отпор», «сдерживание агрессии» и «обеспечение национальной безопасности и обороны» — пускай и более точные, но все равно эвфемизмы. Создавалось впечатление, что автор документа искал (и думает, что нашел) возможность вести войну ее не объявляя. И даже не вводя военное положение.
Хотя, к примеру, Канада в 1970-м ввела военное положение ни с кем не воюя. Только для того, чтобы навести порядок в мятежном Квебеке. И Франция в 2015-м ввела военное положение после теракта. Хотя «Градов» у террористов не было, и города они не захватывали.
А у нас все наоборот — де-факто война идет, но де-юре нет даже военного положения. Закон пестрит словами «агрессия» и «оккупация», но при этом наделяет президента правом использовать армию, вооружение и бронетехнику и для отражения агрессии (не вводя военного положения), и в мирное время. А сейчас у нас война или «мирное время»? Если война — почему в законе о том молчок? А если мирное время — почему обстрелы каждый день?
И, кстати, предусмотренные Законом процедуры использования военных (по мнению Главного юридического управления ВР) противоречат законодательству и Конституции. Игнорируя, в частности, обязательное согласие Верховной Рады на привлечение армии.
Более того, в законе точно не обозначено, что воинские формирования могут использоваться только в местах осуществления мер по обеспечению отпора агрессии и только на время проведения таких мер. Что создает условия для игнорирования законов и Конституции.
Сомнительным, с точки зрения Основного закона, выглядит и право главы государства (по представлению министерства обороны) определять границы и перечень временно оккупированных территорий. Дело в том, что полномочия президента исчерпывающе определены Конституцией. И в Основном законе подобные отсутствуют.
Закон «Об особенностях…» расширяет права главы государства, размывая его ответственность.
В условиях отражения агрессии президент, как главковерх, безусловно, должен обладать эффективными механизмами обеспечения нацбезопасности. Но поиск таких инструментов не должен приводить к созданию фактически новой вертикали власти, не предусмотренной Конституцией.
Мягко говоря, небезупречными являются не только правовой механизм, но и юридическая методология определения временно оккупированных территорий. Согласно статье 1 Закона, таковыми являются «части территории Украины, в границах которых вооруженные формирования Российской Федерации и оккупационная администрация Российской Федерации установили и осуществляют контроль». Во-первых, нет определения, что такое «контроль». Во-вторых: под оккупационными администрациями понимаются структуры т.н. днр/лнр, названия которых законодатель столь же справедливо не поминает всуе, дабы не легализовывать их хотя бы косвенно. Но отсутствие разъяснения понятия «оккупационная администрация» (как и понятия «контроль») не просто мешает юридической стройности — оно может серьезно осложнить жизнь обитателям временно оккупированных территорий в судах, в частности, международных.
Тем более что дат, определяющих сроки и, в первую очередь, начало оккупации в законе тоже нет. Есть ссылка на закон «Об обеспечении прав и свобод и правовой режим на временно оккупированной территории», где датой начала оккупации обозначено 20 февраля. Но в том законе речь идет о Крыме. А в этом (если верить названию) — о Донецкой и Луганской областях.
Есть в законе и другие слабые места. Например, он содержит юридическую лазейку для возобновления торговли с оккупированными территориями. Абстрактный термин «перемещение товаров» можно легко наполнить конкретным смыслом.
Ключевой структурой в системе функционирования прифронтовых территорий станет объединенный оперативный штаб, ключевой персоной — командующий объединенными силами, назначаемый президентом по представлению руководителя Генштаба. В его компетенции — запретить въезд на оккупированные территории и выезд из них. Условия принятия таких мер законом не расписаны.
Отдельного внимания заслуживает «российская тема». То, что Россия названа агрессором и оккупантом — верно и справедливо. Но, поскольку ни денонсации договора о дружбе и сотрудничестве, ни разрыва дипотношений, ни (тем более) объявления войны это за собой не влечет, данные определения имеют скорее пиарно-рекламные свойства, нежели политико-правовые.