В настоящее время санкции стали очень востребованными в качестве инструмента американской внешней политики.
Члены Конгресса США требуют, чтобы против России были введены новые жесткие санкции в связи с ее вмешательством в американские выборы. По словам представителей Белого дома, санкции против Северной Кореи будут действовать до тех пор, пока Пхеньян не докажет свою готовность к денуклеаризации. Выйдя из соглашения по иранской ядерной программе, администрация Трампа вводит санкции, которые госсекретарь США Помпео назвал «самыми жесткими санкциями в истории», призванными ограничить арсенал Тегерана и изменить его политику в регионе. И даже член НАТО Турция может вскоре столкнуться с санкциями за то, что там были арестованы несколько граждан США и сотрудников американской дипломатической миссии.
Политики утверждают, что санкции — это эффективный способ достичь политических целей, но так ли это? Позволят ли новые санкции против Москвы и Тегерана достичь поставленных целей?
Результаты исследований, которые проводил я и другие эксперты в этом вопросе, показали, что иногда санкции действительно могут быть эффективными. Однако для этого обязательно должны присутствовать три ключевых элемента: союзники, готовность контролировать соблюдение санкций и стимулы для ведения переговоров. Отсутствие этих трех элементов указывает на то, что санкции против России и Ирана вряд ли окажутся эффективными.
Односторонние санкции редко приносят желаемый результат
Наличие союзников, готовых поддержать санкции, обычно является обязательным условием их эффективности.
Односторонние санкции, подобные новым санкциям против России и Ирана, редко оказываются успешными. Хотя Евросоюз ввел против России санкции в связи с ее действиями на Украине, новый пакет санкций, вынесенный на рассмотрение Конгресса, будет носить односторонний характер.
В условиях продолжающейся глобализации односторонние санкции могут встретить на своем пути серьезные препятствия — даже если их вводит крупнейшая в мире экономика. Результаты масштабного исследования, проведенного в 1990-х годах Институтом мировой экономики Петерсона, показали, что односторонние санкции США позволяли достичь поставленных внешнеполитических целей только в 13% случаев.
В те редкие случаи, когда односторонние санкции оказывались эффективными, их мишенями становились страны, поддерживавшие тесные торговые связи с США. Но Россия и Иран не входят в число таких стран. Россия занимает нижние строчки в списке торговых партнеров США, а у Ирана нет никаких экономических и торговых отношений с США. Ни та, ни другая страна не зависит от торговли с США, поэтому они вряд ли сдадутся под экономическим давлением США.
Кроме того, когда та или иная страна сталкивается с санкциями, у нее всегда есть возможность наладить коммерческие отношения с другими странами. Так произошло в случае с Кубой. Когда после прихода Фиделя Кастро к власти США ввели санкции против своего бывшего торгового партнера, Гавана обратилась за помощью к Москве и в результате стала частью коммунистического блока.
Между тем Иран диверсифицировал свою экономику после того, как США и другие западные страны ввели против него санкции, и развернулся к Востоку, в результате чего сейчас он продает все больше нефти и покупает все больше товаров у Китая, Индии и других азиатских стран.
Вашингтон отреагировал на такую иранскую стратегию обхода, пригрозив ввести вторичные санкции против тех иностранных компаний, которые ведут торговлю с Ираном и которым могут в дальнейшем запретить вести бизнес в США. Однако многие страны выступают против таких экстерриториальных санкций, называя их нарушением норм международного права.
В частности, европейские страны выступают против такого подхода, и они уже пообещали сохранить торговые отношения с Ираном, несмотря на возможные вторичные санкции. Россия и Китай тоже не согласны с такой политикой США.
Готовность довести начатое до конца
Все это приводит нас к рассмотрению второго фактора, который напрямую влияет на эффективность санкций: готова ли и способна ли страна, вводящая санкции, обеспечивать их выполнение?
Перспектива ежедневно терять по два миллиона баррелей иранской нефти уже вызывает смятение на мировых рынках. Чтобы успокоить инвесторов, в начале июля Госдепартамент США без лишнего шума сообщил о том, что Вашингтон позволит таким странам, как Китай, Индия и Турция, сократить объемы импорта нефти из Ирана «в индивидуальном порядке». То есть США ясно дали понять, что они позволят некоторым странам продолжить импортировать иранскую нефть, ограничив таким образом воздействие санкций.
Другими словами, стремление уменьшить возможное негативное влияние новых санкций на глобальные финансовые рынки может перевесить те цели, которые обуславливают их введение.
Проблема слабого контроля за соблюдением негативно сказывается на санкциях ООН против Северной Кореи. После саммита Трампа и Кима, а также после заявлений президента США о том, что Пхеньян больше не является ядерной угрозой, Китай и Россия стали демонстрировать нежелание соблюдать эти санкции. Недавно они блокировали резолюцию Совбеза ООН, осуждающую нелегальный импорт нефти в Северную Корею.
Если США и их крупные союзники не готовы или не хотят расплачиваться за выполнение санкций, их эффективность резко снижается.
Принуждение и согласие
Третий фактор, обуславливающий эффективность санкций, — это необходимость сочетать санкции с дипломатическими переговорами.
Исследование, которое я провел вместе с Джорджем Лопесом (George Lopez), почетным профессором, специализирующимся на исследовании проблем мира, показало, что санкции лучше всего работают внутри таких рамок, в которых меры принуждения сочетаются со стимулами для соглашений.
Предложение отменить санкции может оказаться очень эффективным средством для того, чтобы убедить тот или иной режим пойти на компромисс и изменить свою политику. Именно так и произошло в случае с Дейтонскими соглашениями, когда предложение снять санкции стало для Сербии мощным стимулом для прекращения ее агрессивной политики и принятия плана по политическому урегулированию.
В случае с Ираном ирония заключается в том, что именно такая форма дипломатии, основанной на санкциях, помогла достичь соглашения по иранской ядерной программе, подписанного в 2015 году. Жесткие санкции США, ООН и Евросоюза действовали на фоне предложения отменить их в том случае, если Иран согласится ограничить свою ядерную программу и предоставить международным наблюдателям доступ к своим ядерным объектам. Международная комиссия по атомной энергии подтвердила 10 различных случаев с 2016 по начало 2018 года, когда Иран выполнил условия этого соглашения, в связи с чем санкции были отменены.
Одинокий путь
По всем этим причинам я считаю, что новая политика США, предполагающая введение односторонних санкций, отвергает многосторонний подход, который действительно работал, в пользу односторонней политики, у которой крайне мало шансов на успех.
Возможно, санкции США и Евросоюза против России, введенные в связи с ее действиями на Украине, будут оказывать некоторое воздействие, однако новые меры, рассматриваемые в Конгрессе, вряд ли окажутся сколько-нибудь эффективными.
Политики могут выступать с угрозами об ужесточении санкций, но их политика окажется неэффективной и весьма дорогостоящей в реализации, если санкции будут односторонними. Санкции работают лучше всего, когда они являются частью многосторонней дипломатической кампании — подобно той, которую администрация Обамы проводила в отношении Ирана, — в рамках которой предложение отменить санкции используется в качестве стимула для начала переговоров.
Возможно, администрация Трампа убеждена, что ей удастся вести свою внешнюю политику в одиночку, но в вопросе санкций, нераспространения оружия и других вопросах многостороннее сотрудничество зачастую является ключом к успеху.