В атмосфере шока и неразберихи, которую мы наблюдаем с прошлой пятницы, 8 февраля, ЕС, похоже, перешел к решительным мерам, чтобы положить конец долгосрочному маневру «Газпрома» по строительству трубопровода — ряда действий, направленных на то, чтобы получить влияние над энергетическим рынком Европы, изолировав при этом Украину. Украинский элемент был не случаен, и стратегия направлена на три цели: первая — лишить Киев влияния на «Газпром» и Москву, отказав ему в функции главной транзитной страны для российского газа. Вторая цель — лишить Киев сопутствующей платы за транзит, объем которой составляет примерно 2% ВВП Украины. Третья цель — добиться большей зависимости Киева от Российской федерации, когда он лишится рычага влияния в виде транзита и платы за транспортировку. Для этого российское государство разработало несколько проектов по бесконечному развитию газопроводов, некоторые из которых так и не были запущены («Южный поток» и газопровод «Ямал-2»), другие же были успешно воплощены, например, «Северный поток-1».
«Газпром» и Кремль опасались, что в какой-то момент ЕС применит свои нормы свободного рынка. Если это произойдет, «Газпром» утратит контроль над газопроводом, подвергнется значительным проверкам со стороны регулирующих органов и ограничениям, связанным с рыночным ценообразованием. В прошедшую пятницу, 8 февраля, худшие опасения «Газпрома» все же реализовались, когда предложенная поправка к Газовой директиве ЕС 2009 года была согласована Европейским советом. Если Европейский парламент, который уже одобрил подобное предложение, согласится с условиями поправки, вся стратегия «Газпрома» по строительству газопроводов за рубежом, главным образом это касается «Северного потока — 2», окажется под значительным давлением.
«Северный поток — 2», безусловно, является самым противоречивым элементом в нынешней стратегии «Газпрома» по строительству газопроводов. Этот проект был изначально предложен в июне 2015 года и предусматривал прокладку по Балтийскому морю в Германию двух трубопроводов мощностью 27,5 миллиардов кубометров. Таким образом эти газопроводы позволяли миновать территорию Центральной и Восточной Европы и Прибалтики, — с расположенными здесь странами у России были натянутые отношения из-за советской оккупации, — открывая «Газпрому» прямой путь к его крупнейшему клиенту, Германии. По «Северному потоку — 2» планировалось переправлять столько газа, что нынешняя украинская транзитная сеть — так называемый газопровод «Братство», служивший главным проводником российского газа в Европейский союз до настоящего момента, — в лучшем случае остался бы с весьма небольшим объемом или вообще без газа.
Вдобавок к этому в связи с тем, что существующая сеть «Братство» поставляла газ в Западную Европу, а также обеспечивала им государства Центральной и Восточной Европы, последние сохраняли некоторую уверенность в надежности транзита. Проще говоря, «Газпрому» было бы трудно лишить газа любое из государств Центральной и Восточной Европы, которое он хотел бы припугнуть, не лишая поставок своих клиентов в Западной Европе. Строительство «Северного потока — 2» обеспечит Кремлю обходной путь, давая ему больше возможностей для воздействия на непокорные государства, входящие в состав ЕС.
Газопровод также повлечет за собой раскол единого рынка ЕС в сфере газа. Последний участок «Северного потока — 2» должен выходить на побережье Германии в Грайфсвальде. Соединяющий газопровод, EUGAL, далее будет транспортировать газ по трубе проектной мощностью 55 миллиардов кубометров на восток — в Польшу и Чешскую республику. Газопроводы-интерконнекторы с запада на восток будут наводнены российским газом, находящимся под контролем «Газпрома». Газ ни одной другой компании не сможет с легкостью попасть на рынки Центральной и Восточной Европы. В сущности, у ЕС будет при таком раскладе два газовых рынка: свободный газовый рынок с разными поставщиками в Западной Европе и рынок Центральной и Восточной Европы, где «Газпром» будет доминировать, будучи единственным поставщиком. Поэтому Польша изо всех сил стремится повысить свой потенциал газификации с помощью сжиженного природного газа (СПГ), подписывая договоры с американскими экспортерами СПГ, а также ищет возможности построить новый Балтийский газопровод, который поставлял бы газ из Норвегии, а не из России. Поэтому, в том числе, большинство государств-членов ЕС, заручившись поддержкой Европейской комиссии и Соединенных Штатов, выступило против «Северного потока — 2».
Невзирая на все это сопротивление, Германия поддержала строительство «Северного потока — 2». Она сделала это, отчасти благодаря находящейся у власти (пусть и в коалиции с ХДС Ангелы Меркель) Социально-демократической партии Германии (СДПГ), которая до сих пор в плену «Восточной политики» (Ostpolitik) бывшего канцлера Вилли Брандта (Willy Brandt); отчасти из-за того, что промышленность Германии расценивает европейскую часть России как потенциально огромный рынок; отчасти из-за того, что у энергетической промышленности Германии имеются пересекающиеся торговые интересы с «Газпромом»; и отчасти из-за предчувствия, что прямые фиксированные маршруты транспортировки газа с российского рынка обеспечат надежность поставок в Германию. Несмотря на все эти интересы, значительное количество избирателей в Германии — как в «Партии зеленых», так и в самом ХДС — задаются вопросом о ценности «Северного потока — 2» для Германии и о том вреде, который он наносит интересам Германии в Европе.
В пятницу, 8 февраля, стало очевидно, что Франция изменила свою позицию, поддержав Польшу и другие страны Центральной и Восточной Европы и Прибалтики. Перейдя на другую сторону, Франция оставила Германии лишь ограниченный спектр мер по спасению своей репутации.
В предложенных поправках есть только три существенных пункта. Во-первых, они ограничивают применение права ЕС территориальными водами, а не территориальными водами и более широкой исключительной экономической зоной. Теоретически в географическом отношении сфера европейской юрисдикции значительно сократилась. Практически же перед ней все оказываются равны. Любой проложенный в море трубопровод должен проходить через территориальные воды государства, являющегося членом ЕС, и этот его участок должен полностью соответствовать праву ЕС. Если он не соответствует нормам ЕС об открытом энергетическом рынке, значит, он не может функционировать.
Во-вторых, поправки, принятые Францией, передают право первичного нормативного надзора за всем газопроводом тому государству-члену ЕС, где находится последний участок газопровода. В случае «Северного потока — 2» это означает, что за надзор несут ответственность регулирующие органы Германии. «Газпром» может счесть, что газопровод оказался «в надежных руках», и проект может продвигаться дальше. Но на самом деле это не так. Регулирующие органы Германии применяют право ЕС, находящееся под надзором Европейской комиссии и судов ЕС. В частности, любое исключение в применении законов о свободном рынке ЕС рассматривается Европейской комиссией. Регулирующие органы Германии принимают только первое решение, но именно комиссия осуществляет окончательное рассмотрение любых национальных решений, и ее одобрение играет жизненно важную роль для любого исключения.
В-третьих, поправка позволит национальным регулирующим органам стремиться к соглашению с третьей страной по обслуживанию газопровода. Это потенциально может послужить для регулирующих органов Германии и «Газпрома» средством для заключения соглашения. Однако и в данном случае это положение нивелируется обязательствами, которые должны соответствовать праву ЕС, и необходимостью получать разрешение Европейской комиссии на каждом этапе. Вряд ли она даст «Газпрому» возможность защитить «Северный поток — 2».
Противоречащие друг другу поправки Европейского совета и Европейского парламента теперь будут согласованы в рамках Триалога (в котором участвует также и Европейская комиссия). Этот процесс может начаться не далее как сегодня. Поскольку поправки, предложенные Советом, играют лишь второстепенную роль, вполне вероятно, что парламент значительным большинством примет новые поправки. Если так и будет, то закон с внесенными поправками, вероятно, скоро будет согласован, возможно, еще до конца марта.
В случае согласования «Северный поток — 2» столкнется с целым рядом проблем, которые, по меньшей мере, потребуют от «Газпрома» полной реструктуризации нынешней бизнес-модели проекта. Закон ЕС требует, чтобы владелец и поставщик газа были независимы друг от друга. При нынешней модели «Газпрому» будет принадлежать трубопровод, и он же будет поставлять газ. «Газпром» также не может просто передать газопровод другой государственной энергетической компании. Европейская концепция «контроля» для этих целей весьма обширна и строится на основе антимонопольного законодательства ЕС. «Газпрому» придется найти независимого владельца.
Этот тезис подкрепляется также 11-й статьей Газовой директивы 2009 года. 11-я статья требует, чтобы в случае отсутствия владельца за пределами ЕС, национальный регулирующий орган ЕС устанавливал, не подрывает ли владелец надежности поставок в государство, являющееся членом ЕС, или в ЕС в целом.
В подобных обстоятельствах «Газпрому» или связанной с ним компании выступать в качестве владельца газопровода было бы проблематично. Вдобавок к этому «Газпрому» придется обеспечить прозрачную систему регулирования тарифов и быть готовым автоматически перепродавать, по меньшей мере, 10% поставленного по трубопроводу газа.
Как минимум, «Газпром» столкнется с весьма значительной задержкой, реструктурируя проект строительства газопровода, если поправка будет принята. На самом же деле, он может столкнуться с серьезными трудностями при поиске независимого владельца газопровода и принятии европейского надзора за его рыночной практикой.
Вероятно, возникнет эффект домино, который скажется на любых будущих проектах газопроводов. «Газпрому» придется искать независимых владельцев для любого нового газопровода, и, учитывая масштабы европейского надзора, «Газпром» может оказаться неспособен сохранить достаточное торговое и политическое влияние, обеспечивающее выгодность всей операции. Эта проблема, вероятно, коснется следующего масштабного проекта строительства газопровода, «Турецкого потока — 2», который пройдет через Черное море с проектной мощностью 15,75 миллиардов кубометров с выходом или в Болгарии, или в Греции, — и та, и другая страна является членом ЕС. По меньшей мере, «Газпрому» будет довольно трудно продолжать старые политические газовые игры в ситуации, где все новые газопроводы для импорта подвержены разукрупнению собственности и масштабному надзору со стороны регулирующих органов.
Возможно, Германия предпримет последнюю яростную попытку заблокировать поправку. Как отмечалось выше, экономические интересы Германии весьма существенны, и даже в публичной сфере длительные антиамериканские настроения и желание уравновесить положение дел при помощи России обеспечивают поддержку политикам, которые хотят скандала. И все же именно эта конкретная политическая динамика Германии позволяет предложить возможное объяснение причины, по которой Франция решила занять другую позицию. В конце концов, почему именно сейчас? Французская энергетическая компания, «Энжи» (Engie), является одним из корпоративных партнеров проекта «Северного потока — 2», и она окажется в проигрыше, если соглашение сорвется.
Некоторые люди считают, что Ангела Меркель, трезво оценивающая геополитические ставки, лежащие в основе российского проекта «Северный поток — 2», но всегда сталкивавшаяся с сопротивлением в виде собственных внутренних политических ограничений, наконец нашла выход. Немцы на всех уровнях не любят, когда Соединенные Штаты диктуют им условия, но в целом с готовностью принимают законодательные решения Брюсселя в интересах Европы, даже когда они противоречат некоторым интересам Германии. На закате своей карьеры Меркель, возможно, решила, что наступил момент пренебречь самыми бескомпромиссными членами ее коалиции, выступающими в интересах бизнеса, и молчаливо подтолкнуть французов на осуществление этих шагов. Это правильное решение, и оно представляется более приемлемым в политическом смысле, если оно исходит от ЕС, а не от Белого дома.
Что же касается самих французов, их, вероятно, не приходится уговаривать. Они занимали сторону Меркель, но были обеспокоены энергетической зависимостью ЕС от России в течение большей части десятилетия. Возможно, незаметных намеков канцлера было достаточно.
Разумеется эта история еще далека от завершения. Но события, безусловно, приняли новый интересный оборот — в намного лучшем направлении.
Алан Райли — старший научный сотрудник Атлантического совета. Был советником польской нефтегазовой компании PGNIG и «Нафтогаза» по вопросам, связанным с газопроводом «Северный поток — 2».