«Нормандский формат» переговорного процесса по урегулированию ситуации в Донбассе возник в июне 2014 г. в ходе обсуждения ситуации лидерами России, Украины, Германии и Франции во время празднования 70-летия высадки союзнических войск в Нормандии. Ориентировочно 9 декабря 2019 г. запланировано провести в Париже очередную встречу лидеров «нормандской четверки». На встрече предварительно предполагается разработать новую последовательность соблюдения Минских соглашений. Переговоры стали возможными после достижения летом этого года лидерами четверки ряда договорённостей по урегулированию конфликта на востоке Украины.
До начала Парижского саммита РФ должна была передать Украине малые бронированные катера «Бердянск» и «Никополь», а также буксир «Яны Капу», задержанные российскими пограничниками после инцидента в Керченском заливе 25 ноября 2018 г. Тогда три украинских судна при прохождении из Одессы в Мариуполь (на Азовском море) вошли в территориальные воды РФ, не уведомив в установленном порядке соответствующие российские службы. Суда были блокированы пограничной службой РФ с применением оружия (в ходе операции были ранены трое украинских моряков) и отбуксированы в Керчь. Официальные российские лица рассматривают инцидент как провокацию с украинской стороны, которая со своей стороны настаивает на том, что никакие разрешения для прохождения кораблей не требовались.
Международным трибуналом ООН по морскому праву в мае 2019 г. было принято решение о том, что РФ надлежит вернуть данные плавсредства Украине, а их экипажи должны быть освобождены в полном составе. В соответствии с этим постановлением в сентябре этого года члены экипажей «Бердянска», «Никополя» и «Яны Капу» были возвращены на родину в рамках обмена задержанными лицами между Россией и Украиной. Процедура фактической передачи судов (со всем штатным вооружением, но без боеприпасов) началась 17 ноября, на следующий день МИД РФ подтвердил, что суда были переданы украинской стороне. При этом российские дипломаты подчеркнули, что указанные суда являются вещественными доказательствами в уголовном процессе о незаконном пересечении границы РФ. Однако в связи с завершением необходимых следственных действий в отношении кораблей в их дальнейшем пребывании на территории России нет необходимости.
По требованию российской стороны в качестве условия проведения саммита «нормандской четверки» было осуществлено разведение сил и средств конфликтующих сторон в трех секторах (станица Луганская, населенные пункты Петровский и Золотой) на участках соприкосновения сторон. Также в октябре 2019 г. участниками нормандского формата, наконец, была согласована так называемая формула Штайнмайера (предложенная нынешним президентом ФРГ Ф.-В. Штайнмайером в бытность его главой МИД Германии на саммите в Париже в октябре 2015 г.). До этого момента последняя вообще не была официально зафиксирована в письменном виде и вследствие этого в разной, наиболее удобной для каждой из сторон редакции интерпретировалась всеми участниками переговорного процесса. Единая редакция была утверждена 1 октября в Минске на переговорах контактной группы по Донбассу. Интересно, что при этом единая редакция формулы была зафиксирована в письменном виде, но не подписана, а подтверждена письмами в адрес представителя действующего председателя ОБСЕ Мартина Сайдика. В этих письмах, подписанных представителем ОБСЕ, российской стороной, представителем Трехсторонней контактной группы от Украины и представителями непризнанных республик ДНР и ЛНР использована формулировка «сторона принимает текст этой формулы». Единая редакция формулы Штайнмайера предполагает механизм поэтапной реализации отдельных положений второго Минского соглашения, согласно которому после проведения выборов в органы местного самоуправления на территории некоторых районов Донецкой и Луганской областей, в случае признания ОБСЕ таковых свободными и честными, Донбасс получает особый статус. Предусматривается вступление в силу в день голосования на местных выборах временного закона Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», а после признания ОБСЕ таковых свободными и честными — вступление этого закона в силу на постоянной основе.
Утверждение единой редакции формулы вызвало массовые протесты на Украине, участники которых обвинили Киев в нарушении национальных интересов, называя это шагом к капитуляции страны. Для значительной части украинского общества любые подвижки в сторону компромисса с Россией рассматриваются как проигрыш в антагонистической игре. Бурю «народного гнева вызвал» и тот факт, что официальный Киев, занимаясь отводом вооружений, вроде как вступил в соглашение с «сепаратистами». Сторонники принятия формулы Штайнмайера в свою очередь говорят о том, что это — единственная реальная возможность для прекращения военных действий в Донбассе. Команда украинского президента фактически открытым текстом обозначила согласование формулы Штайнмайера как технический шаг к проведению саммита в «нормандском формате» и старта процесса мирных переговоров. Сам автор формулы при этом с самого начала подчеркивал, что ее следует рассматривать как не более чем возможность разбить процесс мирного урегулирования на отдельные шаги, которые проще согласовать, дабы не загонять переговоры в патовую ситуацию. Сейчас утвержденная редакция формулы Штайнмайера является основой для дискуссий в рамках «нормандского формата» и трехсторонней контактной группы по Донбассу.
Предварительно предполагается, что на предстоящем саммите в Париже стороны обсудят как раз вопрос особого статуса для нескольких районов Донецкой и Луганской областей, с закреплением его в конституции Украины. Также предполагается рассмотреть вопросы, связанные с разведением сил сторон на новых участках. Вероятно, будет обсуждаться и возможность снятия украинской экономической и транспортной блокады с ДНР и ЛНР — непризнанных Донецкой и Луганской республик. Возможно, в повестку войдет и гуманитарный пакет — обмен военнопленными и необходимость восстановления разрушенный инфраструктуры. Предполагается возможное закрепление в законодательном порядке амнистии, включая запрет на преследование лиц, связанных с конфликтом на территории Донбасса. Принятый Радой еще осенью 2014 г. закон «О недопущении преследования и наказания участников событий на территории Донецкой и Луганской областей» так и не был подписан президентом Украины и, соответственно, до сих пор не вступил в силу.
Одним из самых сложных и запутанных вопросов предстоящего саммита может стать вопрос проведения выборов в Донбассе. За ним скрывается целый букет нерешенных проблем — какие политические силы могут быть допущены к выборам, какие структуры будут ответственны за их проведение, какие органы местного самоуправления в принципе подлежат избранию. По всем этим пунктам мнения Киева и руководства ДНР и ЛНР серьезно расходятся.
В недавнем интервью «Телеканалу новин 24» бывший министр иностранных дел Украины П. Климкин акцентировал внимание на единственно возможном с его точки зрения подходе: «Очень важно понимать, что раньше можно было говорить о Донбассе, о Крыме, то есть вообще о безопасности и энергетической ситуации. Но сейчас это все должно быть решено со стратегической высоты в едином пакете». Это очень показательный момент, — очевидно, что Киев не собирается решать вопрос с урегулированием ситуации в Донбассе в отрыве от проблемы Крыма. Предыдущая попытка разрешения кризиса в «нормандском формате» потерпела неудачу, переговоры были приостановлены осенью 2016 г. Тем не менее, сейчас появился хотя очень неопределенный и весьма призрачный, но все-таки шанс на то, чтобы сдвинуть ситуацию с мертвой точки и начать хоть какое-то движение.
Татьяна Арзаманова — специалист по международным отношениям. Закончила РГГУ по специальности «политология», сотрудник Отдела проблем европейской безопасности ИНИОН РАН.