Уже более пяти лет российские войска и их марионетки ведут кровавую войну против украинских вооруженных сил в Донбассе на востоке Украины. В результате этого конфликта погибли более 13 тысяч человек, почти два миллиона превратились в беженцев, был нанесен огромный материальный ущерб. Франция и Германия взяли на себя функцию посредников в процессе мирных переговоров, но им не удалось добиться даже устойчивого перемирия, не говоря уже о политическом урегулировании конфликта.
9 декабря президент Франции Эммануэль Макрон проведет встречу на высшем уровне со своими коллегами из Украины, России и Германии, чтобы положить конец этой войне. Президент Украины Владимир Зеленский, очевидно, готов заключить мир, тогда как Москва, по всей видимости, настроена на продолжение войны. Пока неизвестно, поможет ли этот саммит сократить разрыв между позициями Украины и России.
Если усилия Европы и дальше будут безуспешными, Соединенным Штатам необходимо будет взять на себя более активную роль в процессе мирного урегулирования этого конфликта и сотрудничать с европейскими странами, чтобы сделать военную кампанию России на Украине более затратной, а мир — более привлекательным. Кроме того, Вашингтону следует вынести на рассмотрение свой собственный план мирного урегулирования — план, в основу которого будут положены более ранние дипломатические достижения и который будет включать в себя развертывание миротворческой миссии при поддержке ООН, а также назначение временной международной администрации в Донбассе.
Тлеющий конфликт
Главная цель Москвы на Украине — вернуть эту бывшую советскую республику на свою орбиту. В феврале 2014 года участники проевропейских акций протеста свергли президента Украины Виктора Януковича, который пользовался поддержкой Кремля. Российские войска особого назначения отреагировали на это захватом Крымского полуострова. Местные крымские власти поспешно организовали нелегитимный референдум по вопросу о присоединении к России, и в марте 2014 года Россия официально аннексировала Крым — большинство стран мира осудили этот шаг.
В апреле начались вооруженные столкновения в Донбассе — регионе на востоке Украины, который граничит с Россией. Так называемые «сепаратисты» — при поддержке российских властей, которые обеспечили их деньгами, оружием, боеприпасами, а в некоторых случаях даже отрядами российских регулярных сил — объявили о создании «народных республик» в Донецкой и Луганской областях. В отличие от Крыма, где украинские военные не оказали сопротивления, в Донбассе вооруженные силы Украины дали отпор. К августу 2014 года украинские правительственные войска отвоевали у «сепаратистов» большую часть этих территорий, в результате чего российской армии пришлось непосредственным образом вмешаться, чтобы предотвратить поражение. В сентябре 2014 года в столице Белоруссии Минске стороны договорились о перемирии, однако оно продержалось недолго.
Спустя пять месяцев, в феврале 2015 года, Франция и Германия помогли сторонам договориться о новых рамках политического урегулирования конфликта между Россией и Украиной. Соглашение «Минск-2» должно было среди прочего ускорить установление прочного перемирия, отвод тяжелых вооружений от линии соприкосновения, обмен пленными и проведение местных выборов. Это соглашение способствовало стабилизации линии фронта, однако стороны не отвели все тяжелое вооружение от линии соприкосновения, и столкновения между ними продолжились. Большинство обозревателей винят в этом в первую очередь Россию и ее марионеточные силы.
В конечном счете конфликт в Донбассе помешал Кремлю достичь его цели, которая заключалась в том, чтобы превратить Украину в клиентское государство. Пять с лишним лет боевых действий закрепили сильное чувство национальной идентичности, и многие украинцы убедились в необходимости полной интеграции с Европой. Впервые с момента обретения независимости в 1991 году опросы общественного мнения показали, что многие украинцы, а порой даже большинство украинцев поддерживают вступление их страны в НАТО.
Поскольку Киев теперь вряд ли вернется на орбиту Москвы, Кремль, по всей видимости, переключился на более ограниченную, второстепенную цель: теперь он стремится надавить, отвлечь и дестабилизировать украинское правительство, чтобы оно не смогло успешно провести запланированные реформы. С точки зрения России, слабое и растерявшееся украинское правительство — это лучше, чем стабильное, демократическое и успешное правительство, стремящееся к интеграции в Европу. Тлеющий конфликт в Донбассе помогает Кремлю идти к этой цели.
Москва понесла значительные расходы, преследуя эту цель. В 2014 году Запад принял решение изолировать президента России Владимира Путина — в том числе исключив Россию из Большой восьмерки, которая с тех пор стала Большой семеркой. Соединенные Штаты и Евросоюз ввели целый ряд визовых и экономических санкций против Москвы и некоторых российских чиновников и бизнесменов. По некоторым оценкам, те санкции стоили России 1% ее ВВП — довольно существенные потери для экономики, чей рост последние несколько лет не превышал 1,5%. Пока Кремль, по всей видимости, полагает, что выгода от сохранения конфликта в Донбассе все еще превосходит издержки. Чтобы повлиять на поведение России, необходимо изменить ее расчеты выгоды и издержек, — у Соединенных Штатов и Европы есть такая возможность.
Вашингтону не следует пытаться вытеснить дипломатические усилия Берлина и Парижа, которые позволили сохранить единую политику Евросоюза — политику поддержки Украины и санкций в отношении России. Вашингтону следует работать с европейскими столицами, чтобы усилить давление на Москву: к примеру, если Россия продолжит сопротивляться взаимоприемлемому соглашению, западные страны могут расширить свои визовые санкции, включив в черный список супругов и других членов семей лиц, которые уже находятся в этих черных списках. Кроме того, США и Европа могут ввести более жесткие санкции против российской промышленности и принять меры, направленные против российского суверенного долга. Наконец, США и некоторые страны-члены НАТО могут увеличить объемы военной помощи Украине в том случае, если перемирие окажется неустойчивым. Россия должна знать, что ей придется заплатить высокую цену в том случае, если она продолжит противиться мирному урегулированию конфликта в Донбассе.
План мирного урегулирования
Подготовив почву, Соединенным Штатам необходимо будет предложить план мирного урегулирования, в котором должны быть сохранены основные элементы Минска-2, подписанного в 2015 году. Но новое соглашение должно стать шагом вперед: оно должно предусматривать развертывание миротворческой миссии и создание временной международной администрации, которая обеспечит возвращение к полному украинскому суверенитету в Донбассе. Миротворцы и временная администрация станут политическим прикрытием для ухода России, а присутствие представителей международного сообщества, как военных, так и гражданских, позволит восстановить доверие среди местного населения.
В соответствии с Минском-2 первым шагом должно стать прочное перемирие, которое должно сопровождаться подтвержденным отводом тяжелых вооружений от линии фронта. (В отсутствие устойчивого перемирия другие элементы этой инициативы окажутся бесполезными.) В конце концов, Россия и ее марионеточные войска покинут Донбасс, а миротворческие силы ООН, отправляемые в этот регион частями, в итоге возьмут контроль над российско-украинской границей в свои руки.
Эти миротворческие силы, в составе которых не должно быть военнослужащих из стран НАТО или России, останутся в регионе на срок от 12 до 24 месяцев, хотя они смогут покинуть его раньше, если условия позволят. К этому моменту Украина полностью восстановит суверенитет над Донбассом. Помощь миротворческим силам будет оказывать временная полиция, в состав которой войдут представители украинской национальной полиции, местной полиции Донбасса и полицейских сил других стран.
Начав свою работу в то же время, что и миротворческая миссия, временная международная администрация — возможно, ее состав будет определен Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе, — восстановит основные звенья управления и обеспечит возвращение этого региона под контроль украинского правительства. Временная администрация будет руководить процессами освобождения задержанных, обмена военнопленных и проведения выборов. Чтобы завершить переход, законодательный орган в Киеве должен будет передать некоторые полномочия местным правительствам во всех областях и предоставить особый статус Донецкой и Луганской областям. Национальная политика — внешняя политика, оборона, макроэкономика, финансы — останутся в ведении Киева.
Донбассу потребуется экономическая помощь, чтобы восстановиться после войны. Для этого в плане Соединенных Штатов необходимо предусмотреть создание фонда при содействии Международного валютного фонда и Евросоюза, куда Всемирный банк, США и другие страны смогут вносить средства, необходимые для восстановления Донбасса.
Если Украине пообещать полное политическое и экономическое восстановление в Донбассе, она, несомненно, захочет получить более надежные гарантии своей безопасности. Соединенные Штаты, Украина, Россия, Германия, Франция и, возможно, другие страны, должны начать открытый диалог по вопросам европейской безопасности. Эти дискуссии позволят поднять вопрос об отношениях Украины с НАТО — и о ее возможном членстве в будущем — до уровня «не сейчас, но и не никогда». Такая стартовая точка является отражением того факта, что сейчас внутри НАТО нет консенсуса касательно того, стоит ли принимать Украину в НАТО, однако одновременно с этим она позволяет сохранить такую возможность. В условиях такого диалога Россия сможет озвучить все свои беспокойства касательно безопасности, и ее можно будет заставить признать тревоги Украины касательно ее безопасности.
С каждым новым шагом вперед в этом процессе западные страны будут постепенно отменять визовые и экономические санкции против России, и, как только Россия и ее марионеточные войска покинут Донбасс, с нее необходимо будет снять большую часть санкций. Западу также стоит предпринять меры для восстановления связей с Россией, которые были разорваны после 2014 года, в том числе вернуть ее в состав Большой восьмерки.
Чтобы этот процесс мирного урегулирования оказался успешным, Соединенным Штатам нужно не только изменить расчеты Кремля в Донбассе, но и укрепить позиции Зеленского. Некоторые сегменты украинского общества выступали против Минска-2, и теперь они, вероятнее всего, не захотят мириться с предоставлением Донбассу особого статуса. Подготовка Зеленского к саммиту 9 декабря в Париже, в том числе заявление о готовности Киева выполнять условия Минска-2, уже спровоцировали протестные демонстрации. Зеленскому придется убедить свой народ в том, что особый статус Донбасса — это необходимая цена, которую придется заплатить за восстановление украинского суверенитета.
Успех смелого дипломатического гамбита Соединенных Штатов вовсе не гарантирован. Но, если все получится, это позволит Америке реализовать ее интересы в отношении Украины и России. Завершение конфликта в Донбассе позволит Киеву сконцентрироваться на реформах, которые будут способствовать повышению стабильности и безопасности в Европе. Этот мир также поможет улучшить отношения между США и Россией. Альтернатива — продолжение конфликта в Донбассе и сохраняющаяся напряженность в отношениях между США и Россией — вряд ли может стать более предпочтительным вариантом.