Российское эмбарго было призвано, с одной стороны, стать «наказанием» для западных экспортеров за антироссийские санкции, а с другой — инструментом поддержки отечественного производителя, однако, россияне не преуспели ни в первой, ни во второй сфере.
В августе этого года исполнилось пять лет, как Москва ввела запрет на импорт продовольственных товаров (мяса, рыбы, молочных продуктов, фруктов и овощей) из Европейского союза, США, Канады, Австралии и других государств. По этому случаю в России, а также некоторых западных странах появилось множество комментариев и аналитических работ, указывающих на то, что от этих ограничительных мер пострадал в первую очередь Запад. Сама РФ даже предстает в них как страна, которая благодаря их введению добилась значительных успехов, ставших эффектом запуска программы импортозамещения.
В первую очередь это касается аграрного рынка, на котором эмбарго позволило значительно нарастить объем отечественного производства, а тем самым снизить зависимость от импорта. Ухудшающаяся экономическая ситуация России и статистические данные, однако, не подтверждают такую оптимистическую оценку. Как же выглядят связанные с этой темой факты и мифы?
Когда Россия ввела эмбарго?
Официально запрет на импорт сельскохозяйственной продукции появился в начале августа 2014 года и стал ответом на санкции, которые ввел против России Запад за аннексию Крыма. На самом деле Москва использовала их как предлог для того, чтобы активизировать и формализовать те шаги, которые она предпринимала в предыдущие годы.
В РФ с тревогой следили за усиливающейся зависимостью рынка продуктов питания от импорта. Уже в середине прошлого десятилетия в некоторых сегментах (мясо, прежде всего говядина, мясная и молочная продукция), на его долю приходилось 50-70%. Такая зависимость, по мнению властей, создавала угрозу для продовольственной безопасности страны, а поэтому были предприняты попытки ее снизить. В первую очередь за дело принялись на рынке свинины: при помощи значительных государственных субсидий ее производство удалось нарастить.
«Оздоровлению» ситуации мешал, однако, более привлекательный с точки зрения как качества, так и цен импорт, в особенности демонстрировавший тенденцию к быстрому росту импорт из Польши. Россияне, воспользовавшись надуманным предлогом, запретили его, а в ответ в 2006 году Варшава заблокировала начало переговоров на тему нового соглашения о сотрудничестве между ЕС и РФ.
В январе 2010 года появилась Доктрина продовольственной безопасности, в которой шла речь о том, что спрос должен покрываться в первую очередь за счет отечественной продукции. В контексте российского эмбарго интересно выглядит сравнение поставленных в документе целей и показателей, достигнутых в конце 2014 года. Приведем некоторые из них. Доля российского мяса и мясных продуктов на российском рынке должна была составить как минимум 85%, в 2014 году этот показатель довели до 74% (объем производства 7,4 миллиона тонн при потреблении на уровне в 10 миллионов тонн). Молоко и молочные продукты: не менее 90%, на 2014 год — 77% (30,6 миллионов тонн, при потреблении на уровне в 40 миллионов тонн).
В январе 2018 года Доктрину дополнили параметрами безопасности, касающимися овощей и фруктов. В 2012 году была утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства на 2013-2020 годы, основной целью в которой называлось сокращение объема импорта при помощи развития российского производства. Планировалось, что доля отечественной продукции на рынке мяса достигнет 91,5%, а на рынке молока — 90,2%.
Россия в последние полтора десятка лет направила много бюджетных средств на поддержку сельского хозяйства. Объем субсидий и разных форм помощи в 2012-2018 годах составил более 35 миллиардов долларов (1,745 триллиона рублей), из них 25 миллиардов (1,406 триллиона рублей) было вложено в 2014-2018 годах, то есть после введения эмбарго. В 2019 году на эти цели было выделено около 5 миллиардов долларов (303,6 миллиарда рублей). Общий объем средств, выделенных на сельскохозяйственный сектор в 2013-2025 годах из федерального бюджета, составит 3,42 триллиона рублей, из региональных — 477 миллиардов, а еще 300 миллиардов должно поступить из иных источников. В целом речь идет примерно о 65 миллиардах долларов.
Благодаря эмбарго Россия смогла после 2014 года реализовать запущенные ранее программы, не рискуя столкнуться с критикой на площадке ВТО, касающейся в первую очередь субсидирования сельского хозяйства.
Успех или поражение?
В России решение о введении эмбарго называют событием, которое заложило основу для успехов российского аграрного сектора в последние годы. Сторонники такого тезиса могут представить сильные аргументы в виде данных. Сельское хозяйство с ростом объема производства в 2014-2018 годах на 14,4% можно даже назвать основной движущей силой погружающейся в стагнацию экономики (для сравнения: ВВП в тот же период вырос на 2,6%, а объем промышленного производства — на 9,2%).
С 2013 года объем производства зерна увеличился на 22,6% (92,4 миллиона тонн в 2013, 113,3 миллиона тонн в 2018 году), сои — почти в три раза (с 1,5 миллиона тонн до 4), свинины — на 60% (с 2,6 миллиона тонн до 4,1), мяса птицы — на 74% (с 3,5 до 6,1). Также россиянам удалось значительно нарастить производство сахара и подсолнечного масла. Главным результатом этих достижений, как говорит влиятельное в России аграрное лобби, стало то, что за последние пять лет импорт сельскохозяйственной продукции сократился на 31,2%, экспорт вырос на 53,6%, а доля импортных продовольственных товаров на розничном рынке сократилась с 36% (2013 год) до 22% (2018).
Такое оптимистическое изображение эффектов эмбарго кажется, однако, аналитикам не вполне корректным. Наибольшие успехи были зафиксированы в ведущих сегментах аграрного рынка, которые связаны в первую очередь с экспортом: это производство зерна, масличных культур, растительных масел и сахара. Эмбарго на эти продукты не распространяется, так что его введение не могло послужить импульсом для развития.
В первую очередь критики говорят о цене, которую пришлось заплатить за импортозамещение. Речь идет даже не о прямых затратах, которые понес бюджет, а о росте цен на продукты питания. В 2014-2018 годах они повысились в России на 47,6%, особенно резкий рост наблюдался непосредственно после введения эмбарго в 2014 (16,4%) и 2015 годах (14,8%). Для сравнения: в 2013 году они выросли на 6%. В первую очередь подорожали товары в тех сегментах продовольственного рынка, на которые распространялись ограничительные меры. Это однозначно указывает на то, что запрет на импорт стал заметным инфляционным фактором.
Данные (в особенности за период 2014-2016 годов) подтверждают, что ни поставки с альтернативных направлений, ни увеличение объема внутреннего производства не смогли стать адекватной заменой поставкам с традиционных импортных рынков и позволить сохранить прежние объемы, качество и цены. При отсутствии конкуренции со стороны импорта все товары, даже в секторах, где благодаря государственным субсидиям вырос объем производств (свинина, мясо птицы), возникли проблемы с удержанием цен, а в молочной промышленности — объемов и уровня качества.
Согласно официальным данным, в начале 2016 года 95% продающихся в России твердых сыров были суррогатами, произведенными с добавлением пальмового масла. Снижение качества продуктов, в особенности молочных, стало явлением, на которое закрывали глаза как власти, так и призванные бороться с ним государственные службы. На это указывает выросший в последние годы более чем на 50% объем закупок пальмового масла (в 2014 году — 706 тысяч тонн, в 2018 — 1 миллион 060 тысяч тонн). Россия стала его ведущим мировым импортером.
Хуже всего, несмотря на эмбарго, выглядят показатели в молочной промышленности. Аналитики не отмечают никаких положительных изменений. При помощи российской продукции удается покрыть только 75% спроса, объем производства молока не увеличивается (с 2006 года он уменьшился более чем на 2% и составляет сейчас 30,6 миллионов тонн), молочные продукты дорожают, их качество ухудшается, спрос снижается. Похожим образом выглядит ситуация с овощами и фруктами: зависимость от импорта сохраняется, российским производителям не удается добиться заметных успехов. Объем производства удерживается на уровне в 3,3 миллиона тонн (в 2013 году — 3,2), а импорта — в 6,5-6,7 миллионов тонн.
Пострадали потребители
Закрытие границ в ситуации, когда значительную долю рынка занимала импортная продукция, показало, что Россия не была готова быстро восполнить возникший из-за эмбарго дефицит при помощи поставок с альтернативных направлений. Следствием стал рост инфляции и обнищание населения: шестой год подряд наблюдается падение реальных доходов и значительное снижение объема потребления.
Российские экономистки Наталья Волчкова и Полина Кузнецова в исследовании «Сколько стоят контрсанкции: анализ благосостояния» сравнили уровень потребления, производства и цен в 2013 и 2018 годах. Доклад показывает, что расплачиваться за ограничительные меры и программу импортозамещения приходится простым россиянам: они стали платить больше, а потреблять меньше.
Объем потребления говядины снизился на 30%, яблок — на 27% (более 50% импорта до введения эмбарго поступало из Польши), рыбы — на 22%, сыров — на 14%, сгущенного молока — на 11%, масла — на 10,5%, винограда — на 10%, мясных продуктов — на 10%. Вырос он лишь в трех группах: птица (18%), свинина (40%) и помидоры (8%).
Из работы следует, что в 12 из 15 групп товаров, на которые распространяется эмбарго, потребители несут потери в размере 520,5 миллиардов рублей (в ценах 2013 года), «выигрывая» на оставшихся трех 74,8 миллиарда. Каждый год россияне теряют 445,7 миллиарда рублей (14 миллиардов долларов), то есть примерно 3 тысячи рублей на душу населения. Из них 374 миллиарда (это 84% дополнительных расходов потребителей) попадает к российским производителям, а 16 миллиардов — заграничным поставщикам (3,6%). За последние пять лет простые россияне обеспечили агропромышленный комплекс дополнительными вливаниями в размере 1,817 триллиона рублей, тогда как объем выделенных на него бюджетных средств составил 1,406 триллиона.
Понесли ли потери экспортеры?
В СМИ (не только российских) преобладает мнение, которое отражает официальную позицию российских властей, считающих, что эмбарго оказалось очень эффективным и нанесло серьезный урон странам-экспортерам из-за прекращения поставок в Россию. Даже если не учитывать то, что в ситуации девальвации рубля на 100%, резкого снижения реальных доходов населения и стагнации экономики объем импорта (в том числе продовольственных товаров) снизился бы в любом случае, и без введения ограничительных мер, тезис о значительном ущербе, который понесли экспортеры, в свете фактов выглядит несостоятельным.
В 2013 году в Россию шло 10% экспорта сельскохозяйственной продукции ЕС, при этом доля продуктов, на которые наложили позднее эмбарго, составляла 4%. Объем экспорта, по данным Евростата, снизился с 10,437 миллиарда евро в 2013 году до 4,487 миллиарда евро в 2015. В 2018 он достиг 5,330 миллиарда евро.
В отношении США говорить о значительных убытках тем более не приходится: в 2013 году они поставляли в Россию всего 0,9% своей сельскохозяйственной продукции. В 2018 году этот показатель составил 0,2% (240 миллионов долларов).
Что будет дальше с эмбарго?
Западные экспортеры показали, что они способны успешно функционировать без российского рынка, а тот, в свою очередь, не в состоянии похвастаться конкретными достижениями, которые можно однозначно связать с действием ограничительных мер.
Как полагают экономисты из Российской академии наук, Института Гайдара и отраслевых исследовательских центров, своими успехами 2014-2017 годов агропромышленный комплекс был обязан эмбарго лишь на начальном этапе, а позднее благоприятными факторами выступали погода, рекордные урожаи и завершение ряда запущенных в отрасли до 2014 года крупных инвестиционных проектов. По мнению экспертов, без импорта сохранить эти тенденции не получится, о чем свидетельствуют скромные показатели российской сельскохозяйственной отрасли в последнее время (в 2018 году объем продукции уменьшился на 0,2%).
Производители выступают за сохранение существующих форм поддержки, то есть за наращивание бюджетных вливаний в виде разного рода льгот, субсидий, льготных налоговых ставок (молочный сектор ожидает увеличения помощи в пять раз) при одновременном сохранении механизмов, защищающих рынок от западных конкурентов.
Потребители выступают против продолжающегося вот уже пять лет «эксперимента», поскольку его финансирование главным образом ложится именно на их плечи: им приходится все больше платить за продукты, качество которых снижается. Если ничего не изменится, издержки, в том числе социальные (рост инфляции из-за повышения цен на продукты питания в 2014-2015 годах был существенным фактором, спровоцировавшим снижение реальных доходов населения), будут расти, не гарантируя достижения ожидаемых успехов. Не в первый раз геополитические интересы, которые россиянам становится все сложнее понять, окажутся важнее реальных экономических показателей.