Через несколько недель после атаки японцев на Перл-Харбор Уинстон Черчилль был гостем в Белом доме. Президент Франклин Рузвельт так хотел рассказать своему гостю о выбранном им названии для новой всемирной организации по безопасности, что он, как рассказывают, прошел в спальню Черчилля и застал там британского премьер-министра практически голым — в банном халате. Поразительным в истории создания Объединенных Наций (именно такое название выбрал Рузвельт) является не выбранный американским президентом неортодоксальный стиль общения (современный президент Соединенных Штатов, вероятно, изложил бы свою идею в Twitter), а то, что еще в ходе войны эти государственные деятели уже планировали мирную жизнь.
На экономическом фронте это привело к созданию в 1944 году в Бреттон-Вудсе, штат Нью-Гемпшир, Всемирного банка и Международного валютного фонда (МВФ). Что касается безопасности, то планы относительно создания ООН были конкретизированы в особняке Думбартон-Оукс в Вашингтоне, округ Колумбия; затем эта планы в общих чертах были согласованы Черчиллем, Рузвельтом и Сталиным в Ялте, в Крыму, а окончательное решение было принято на конференции в Сан-Франциско уже после смерти Рузвельта. «Это может стать великим днем в истории», — заявил президент Гарри Трумэн 26 июня 1945 года на заключительном заседании конференции, когда был подписан Устав этой организации. Страны отложили в сторону свои разногласия и «продемонстрировали нерушимое единство и решимость найти пути к окончанию всех войн».
Но эйфория скоро уступила место разочарованию, поскольку началась холодная война. Однако, как заметил Даг Хаммаршельд, второй генеральный секретарь этой организации, ООН «была создана не для того, чтобы привести человечество на небеса, а для того, чтобы спасти его от ада». В течение 75 лет не было ни одной мировой войны (однако было слишком много более мелких войн). В отличие от Лиги Наций, своей предшественницы, ООН оказалась более живучей. Количество ее членов увеличилось с 51 до 193 за счет процесса деколонизации, а также развала Советской империи. ООН находится в самом центре мирового порядка, основанного на правилах, а ее активность, а также деятельность ее специальных агентств охватывают почти все аспекты жизни.
Вместе с тем, ни один международный порядок не способен существовать вечно. Со временем меняется баланс сил, системы не могут адаптироваться, и начинается процесс разрушения. Мир после Венского конгресса 1815 года разрушался медленно; мир после Версальского мира 1919 года году разрушился быстро. Изменения, связанные с заменой одной господствующей державы на другую, как правило, означает начало войны (подобный сдвиг и переход влияния в мире от Британии к Америке, произошедшие более века назад, являются редким исключением).
Covid-19 представляет собой новый вызов. Сегодня существует вакуум там, где мир, традиционно, обращает свое взоры на американское лидерство. Вместо лидерства он видит сегодня валяющего дурака президента Трампа, который предлагает дурацкие варианты лечения. Г-н Трамп больше заинтересован в том, чтобы обвинить Китай в пандемии коронавируса, чем в том, чтобы сформировать международный ответ, и при этом его самым заметным шагом стало прекращение финансирования Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) и угроза выйти из этой организации.
На состоявшейся в марте встрече министров иностранных дел стран группы G-7 ее участники не смогли даже сделать совместное заявление, поскольку Майк Помпео, госсекретарь Соединенных Штатов, настаивал на включение в ее текст фразы «уханьский вирус» (Wuhan virus).
Первоначальным ответом Китая на появление коронавируса стало неловкое замалчивание, а после введения жесткого режима самоизоляции, позволившего взять распространение Covid-19 под контроль, Пекин стал расхваливать во всем мире свои успехи и поставлять защитные наборы благодарным странам. В этот момент европейцы закрыли свои границы, включая те, которые, согласно Шенгенскому договору, должны были оставаться открытыми. Что касается Совета Безопасности с его отсутствующим единством, то он в этот момент просто оказался без вести пропавшим.
Существующий мировой порядок и раньше выглядел довольно шатким. Глобальный финансовый кризис 2007 — 2009 годов способствовал росту популистских настроений, а также продемонстрировал слабость международных институтов. Эти международные институты часто отражают те реалии, которые существовали несколько десятилетий назад, а не современную ситуацию (пять постоянных членов Совета Безопасности ООН, обладающих правом вето, являются державами-победителями во Второй мировой войне), однако они противятся проведению реформ.
Правила сохраняются, однако крупные державы все больше чувствуют себя свободными и способными их игнорировать. Россия наглым образом захватила часть Украины. Китай оккупировал спорные территории в Южно-Китайском море.
Г-н Трамп вышел из Парижского соглашения по климату, а также из ядерной сделки с Ираном. У него имеются сомнения по поводу обязательств Америки в НАТО (хотя он усилил военное присутствие своих вооруженных сил во многих частях Европы). Он продолжает подрывать фундамент Всемирной торговой организации (ВТО), и делает он это с помощью блокирования назначений новых судий в апелляционный орган этой организации. Он называет Европейский Союз «врагом». Его любовь к санкциям вызывает дополнительные трения, а также является причиной жалоб на то, что Америка злоупотребляет своей «чрезмерной привилегией», поскольку доллар является мировой резервной валютой. Все это порождает интерес (как среди союзников, так и среди соперников) к тому, чтобы сократить доминирование в мире доллара.
В ООН союзники Америки жалуются на то, что г-н Трамп действует исключительно в своих интересах, стремясь получить все «лакомые кусочки». Новым является не выход из того или иного специализированного агентства ООН, а отсутствие приверженности к существующей системе: г-н Трамп вышел из расположенной во Франции Организации ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), а также из расположенного в Женеве Совета по правам человека (Human Rights Council), назвав в качестве причины его предвзятое отношение к Израилю. Его риторика в стиле «Америка прежде всего» напоминает язык Генри Лоджа (Henry Cabot Lodge), сенатора и сторонника изоляционизма, который вел успешную борьбу в 1920-е годы против вступления в Лигу Наций. Действия г-на Трампа сильно отличаются от интернационализма Рузвельта или Трумэна. «Будущее не принадлежит глобалистам», — заявил г-н Трамп, выступая на Сессии Генеральной Ассамблее ООН в сентябре прошлого года. — Будущее принадлежит патриотам«. Все это означает, что ООН отнюдь не приближается к своему счастливому дню рождения. Скорее, можно сказать, что ООН приближается к своей 75-годовщине в состоянии повышенной тревоги.
Антониу Гутерриш, генеральный секретарь ООН, веселый и общительный бывший премьер-министр Португалии, разделяет историю возглавляемой им организации на три периода. Первый период был «биполярный», а характеризовался он соперничеством между Америкой и Советским Союзом в период холодной войны. Хотя Совет Безопасности ООН, в основном, был заморожен, существовала определенная предсказуемость в этом противостоянии, а ООН обладала в достаточной мере изобретательностью для того, чтобы проникать в такие области как миротворческие операции, которые даже не упоминаются в Уставе этой организации.
После крушения коммунизма наступил «однополярный» период, когда господство Америки, по сути, стало неоспоримым. Совет Безопасности имел возможность функционировать так, как задумывали отцы-основатели, и был проведен целый ряд миротворческих миссии, а также было одобрено осуществленное под руководством Америки освобождение Кувейта в 1991 году. Джордж буш-старший провозгласил «новый мировой порядок». ООН разработала принцип «ответственности по защите» (responsibility to protect) населения против массовых злодеяний.
Америка в первую очередь
Существующая степень хаоса не вызывает удивления, если учитывать драматические сдвиги, которые начинают разделять мир на конкурирующие между собой сферы влияния. Возьмем, к примеру, экономику. С 2000 года доля Китая в глобальном ВВП, если учитывать рыночную стоимость, увеличилась с примерно 4% до почти 16%. Такие ее технологические гиганты как Alibaba, Tencent и Huawei распространяют за пределы страны китайскую цифровую инфраструктуру, особенно в странах с развивающейся экономикой. Китай является крупнейшим в мире экспортером, и, хотя он является относительным новичком (Пекин присоединился к этому клубу только в 2001 году), сегодня он преподносит себя в качестве главного защитника ВТО, которая подвергается нападкам со стороны Америки.
В области финансов доллар все еще сохраняет господствующее положение, однако юань готовится усилить свои позиции. В МВФ Китай еще представлен в недостаточной мере, поскольку его квота и доля при голосовании составляют всего 6%. Однако этот фонд пытается поддерживать ослабленную мировую экономику, тогда как центральное место в такого рода планах будет занимать Китай — как в области планов по списанию задолженности (по имеющимся данным, Китай с 2000 года предоставил более 140 миллиардов долларов в виде кредитов африканским государствам и государственным предприятиям), так и в области планов по увеличению квот.
Подобного рода сдвиги перетекают в дипломатическую область, а также в область вопросов безопасности, которые находятся в фокусе этой специальной публикации. Обречена ли ООН вместе с тем совместным глобальным руководством, которое она воплощает, на потерю своего влияния в мире, который будет определяться соперничеством великих держав? Пока еще, разумеется, ей еще рано отказываться от своей роли. Однако для сохранения своего влияния и своего характера либеральный порядок нуждается в восстановлении лидерства и проведении трудных реформ.
Существующая многосторонняя, мультилатеральная система имеет много важных и сильных сторон. Одна из них состоит в ее очевидной необходимости. Самые большие проблемы настоятельно требуют международного сотрудничества, что весьма убедительно показывает пандемия коронавируса. Мир должен проводить совместную работу по разработке вакцин, по экономическому выздоровлению, а также по поддержке наиболее уязвимых стран.Глава Всемирной продовольственной программы Дэвид Бисли (David Beasley), бывший губернатор штата Южная Каролина, считает, что безотлагательные действия необходимы для того, чтобы предотвратить «многочисленные случаи голода в библейских масштабах». Совместные усилия нужны также в области изменения климата, и это еще одно проблема, которую в одиночку не может решить ни одна страна в мире. Кроме того, увеличиваются риски, связанные с возможностью распространения ядерного оружия.
Второе преимущество состоит в том, что ООН — популярная организация. Она совершила множество постыдных ошибок. Она не смогла предотвратить геноцид в Руанде и в Сребренице. Миротворцев ООН обвиняют в распространении холеры на Гаити и в сексуальном насилии во многих местах, которые они, по идее, должны были защищать. Программа ООН «нефть в обмен на продовольствие» в Ираке привела к хищениям в размере 1,9 миллиарда долларов. Однако, по данным Барометра доверия компании Edelman (2020 Edelman Trust Barometer), она пользуется большим доверием, чем правительства многих стран. Среди 32 стран, в которых исследовательский центр Pew провел свои исследования в прошлом году, в среднем 61% опрошенных положительно оценивали ООН, тогда как негативное отношение к этой организации было отмечено у 26% респондентов. Довольно значительное большинство американцев тоже позитивно относятся к ООН, хотя там увеличивается расхождение по партийное линии: 77% демократов поддерживают ООН, и только 36% республиканцев.
Еще в одном исследовании, проведенном Чикагским советом по глобальным проблемам (Chicago Council on Global Affairs), было установлено, что семь из десяти американцев считают, что Соединенные Штаты должны принимать активное участие в международных делах, что является самым высоким показателем за все время проведения подобных опросов. Это приводит нас к последнему фактору, который не следует недооценивать: речь идет о возможности возвращения Америки к более активному участию в международных делах. Америка продолжает оставаться самой мощной экономикой в мире, и у нее значительно больше возможностей как в области жесткой, так и в области мягкой силы, чем у любого из ее соперников. Она вновь может стать знаменосцем мирового либерального порядка.
Было бы наивно ожидать неожиданного появления у г-на Трампа энтузиазма в отношении мультилатерализма, и даже у тех людей, которые придут ему на смену. Подозрительное отношение Америки к вовлеченности в иностранные дела существует с момента образования этой Республики. Разочарование в ВТО, в НАТО и в других организациях увеличивалось еще до прихода в Белый дом г-на Трампа. Существовавшие в стране противоречия лишь усилились во время его президентства, и это сделало осуществление лидерства за пределами страны более сложным. Тем не менее, победа Джо Байдена на президентских выборах в ноябре если и не станет в прямом смысле изменением игры, то, по крайней мере, будет означать возобновление этой игры. «Мы еще вернемся», — пообещал г-н Байден в своем выступлении в прошлом году на Мюнхенской конференции по безопасности.
ООН хочет использовать свой 75-й юбилей для того, чтобы провести широкие консультации по поводу будущего мультилатерализма. Covid-19 сегодня полностью подчинил себе глобальную повестку. Но пандемия коронавируса также создает определенные возможности. Вместо того чтобы разрушать существующую систему, возникшие проблемы могут побудить страны к тому, чтобы укреплять ее. Для этого потребуется планирование будущего одновременно с решением нынешнего кризиса. Нынешние лидеры должны продемонстрировать свою способность сделать то, что их предшественники с таким блеском осуществили в 1945 году.