Горящие хижины в лагере беженцев в Мории на греческом острове Лесбос две недели назад как будто символизировали неспособность Европейского Союза в последние пять лет договориться о такой миграционной политике, которая выдержала бы напор беженцев и при этом удовлетворила бы все страны-члены. Пожар стал своего рода напоминанием, которое заставило Европейскую комиссию ускорить подготовку давно обещанной реформы. Теперь ее нам представили.
С чешской точки зрения в ней наиболее важен отказ от квот, то есть количества беженцев, которых каждая страна-член ЕС должна была принять у себя. Вместо этого государства, которые отказываются от мусульманских мигрантов, возьмут на себя другие задачи, в частности займутся вынужденным возвращением в родные страны тех просителей убежища, кому было отказано.
В течение последних месяцев и недель комиссары Шинас и Йоханссон провели переговоры с правительствами всех стран-членов Европейского Союза и постарались разработать проект, в котором учитываются все ключевые требования и все табу. Политическую основу они сформулировали в десяти пунктах, на которые будут ориентироваться министры внутренних дел стран-членов ЕС и соответствующие комитеты Европейского парламента. Вопрос настолько острый, что кое-кто готов поднять его уже на отложенном заседании Европейского совета, то есть лидеров 27 стран, в Брюсселе на следующей неделе.
Проект Европейской комиссии означает, в первую очередь, отказ от Дублинского соглашения, против которого выступали в основном южные страны ЕС. Но, что главное, оно никогда толком не работало. Согласно этому соглашению, проситель убежища должен подать прошение в первой стране Европейского Союза, куда он попал и где был зарегистрирован (как правило, в форме отпечатков пальцев). На практике это оборачивалось огромной нагрузкой на средиземноморские страны: Грецию, Италию, Мальту и отчасти Испанию. Напротив, более северные государства оказывались в выигрышном положении, хотя именно туда, как правило, беженцы и направляются. Если беженец прибывает, скажем, в Германию и просит убежища, то, согласно Дублинскому соглашению, его должны вернуть в Грецию или Италию, где он впервые ступил на территорию Европейского Союза. «Эта система отравляет атмосферу в ЕС и вызывает большие противоречия между государствами, а также между институтами», — полагает Мария де Соме из Центра европейской политики в Брюсселе. Она также напоминает, что в 2015 году, когда почти миллион человек направились в Европу, эта система дала сбой и с тех пор не применялась.
«Существующая система не работает, и в последние пять лет ЕС не мог ее скорректировать», — констатирует руководство Европейского Союза. Подчеркивается, что все страны-члены должны проявлять взаимную солидарность и разделять ответственность. Однако вклад каждой из них может разниться. Они могут «отправлять просителя убежища в первую страну ЕС, куда он въехал, или взять на себя ответственность за возвращение людей без разрешения на проживание, или оказывать оперативную помощь в разных формах». Правительства не смогут каждый раз свободно выбирать, что им делать. Им предписывается заявить, какую форму помощи они будут оказывать постоянно. Причем «во время обострения обстановки с каждого будут спрашивать строже».
В документе подробно не описано, как это все будет происходить. Если бы, например, Чехия взяла на себя обязанности по возвращению беженцев в родную страну, то неясно, как ей поступать с теми, кому отказали, скажем, в Германии. Как их вывозить, контролировать, переправлять, а затем высылать? Комиссия обещает «эффективную правовую основу», а также намерена назначить «координатора возвратов», который работал бы с представителями всех стран-членов. Факт в том, что именно возвращение беженцев-«отказников» и высланных нелегальных мигрантов — один из самых болезненных моментов. В прошлом году удалось вернуть в родную страну всего 142 тысячи из 491 тысячи прибывших, то есть 29%.
В объемистом проекте оговаривается ряд других мер. Это и ускорение процедур при прибытии мигрантов в Евросоюз на его внешних границах, и улучшение охраны этих границ, включая создание вспомогательных европейских пограничных сил, и объединение баз данных для регистрации лиц и отпечатков пальцев, и ускорение сортировки мигрантов по стране происхождения, и ускорение процедуры предоставления убежища. Кроме того, описан целый комплекс мер, направленных на страны, откуда мигранты прибывают, и ужесточаются наказания для перевозчиков нелегальных мигрантов. Комиссия обещает все это «промаслить» дотациями, включая вознаграждение стран за «распростертые объятия» для беженцев.
Кто ждал большего или каких-то волшебных решений, будет разочарован. Их нет. Тем не менее проект сулит несколько принципиальных улучшений. Отказ от Дублинского соглашения способствует тому, что, например, греки уже не будут бояться возвращения мигрантов из более северных государств ЕС, а значит, им не придется заботиться о том, чтобы уже прибывшие сидели в лагерях на островах и не прорывались на континент, ожидая, когда их кто-нибудь увезет (этого практически не происходило). Пожар в лагере в Мории, рассчитанном на четыре тысячи, но вмещавшем 13 тысяч человек, обнажил всю бесчеловечность обращения Европейского Союза с мигрантами и должен стать предостережением. Кстати, Комиссия объявила о создании специальной группы, которая займется ситуацией на Лесбосе, и пообещала добавить к взносам стран-членов дотацию в размере 750 тысяч евро на строительство нового лагеря.
Для стран Вышеградской четверки, которые отказались от обязательных квот пять лет назад и тем самым способствовали разрушению этой системы, хорошая новость заключается уже в том, что им не придется никого принимать в обязательном порядке. Комиссия под руководством Урсулы фон дер Ляйен дала ясно понять, что учла их нежелание принимать мусульманских мигрантов и отнеслась к нему с уважением, чего при прошлом руководстве не наблюдалось. Участие в возвращении беженцев-«отказников» на родину не самая приятная обязанность, но было бы неразумно отвергать ее априори (как это делает, например, Венгрия).
Если страны-члены отвергнут нынешние предложения Европейской комиссии, у ЕС вообще не будет общей миграционной политики и функционирующей системы работы с беженцами. А ведь сейчас число людей, бегущих от насилия, гонений и нарушений их прав, по всему миру достигло 80 миллионов, не говоря уже о десятках миллионов тех, кто «только» ищет лучшей жизни. Если страны Вышеградской четверки или кто-то еще и из восточной части Европейского Союза заблокируют проект, то, скорее всего, страны Западной Европы договорятся между собой по принципу так называемого расширенного сотрудничества, и это неминуемо повлечет негативные последствия для единства и эффективности Европейского Союза.