26 ноября Государственная Дума, нижняя палата российского парламента, приняла проект бюджета на 2021-2023 годы, а 30 ноября это сделал Совет Федерации. По сравнению с кризисным 2020 годом в следующих годах доходы государства должны увеличиться благодаря прогнозируемому росту цен и налоговой нагрузки, а расходы — уменьшиться. В первую очередь это произойдет за счет сокращения ассигнований на программы помощи, принятые в рамках борьбы с пандемией. В свою очередь, финансирование социальной политики, системы здравоохранения, национальной обороны и внутренней безопасности в целом останется на повышенном в 2020 году уровне. Несмотря на рост доходов и сокращение расходов, в ближайшие годы бюджет будет дефицитным. Дефицит планируется покрывать при помощи выпуска государственных облигаций. Кремль хочет сохранить высокий объем резервов, которые служат гарантией стабильности российских государственных финансов.
Комментарий
Бюджетная политика России в 2021-2023 годах будет нацелена на стабилизацию экономической ситуации в стране, а также стимулирование экономического роста в значительной степени посредством поддержки внутреннего спроса. Этому будет служить претворение в жизнь так называемых Национальных проектов, заявленная цель которых состоит в повышении уровня жизни граждан и создании импульсов для экономического развития в период до 2030 года посредством инвестиций в такие области, как цифровая экономика, здравоохранение, наука и инфраструктура.
В целом правительство планирует направить на эти цели в 2020 году более 10% от всех бюджетных расходов (2,2 триллиона рублей). Практика, однако, показывает, что с претворением этих проектов в жизнь возникают серьезные проблемы.
Прежде всего они связаны с системными факторами, в частности, с бытующим в России представлением о «токсичности» государственных средств (предприниматели могут столкнуться с дополнительными проверками и стать объектами антикоррупционного мониторинга, при том что законодательство этой сфере весьма неоднозначно). В итоге частный бизнес неохотно ими пользуется, а эффективность проектов, которые реализуют государственные предприятия, остается низкой (в 2019 году было использовано 90% выделенных средств, в 2020 показатели, как ожидаются, будут аналогичными).
Следующим серьезным препятствием для реализации бюджета могут оказаться последствия второй волны пандемии, накрывшей Россию. Утвержденный Думой бюджет опирается на правительственные прогнозы развития общественно-экономической ситуации, в которых не учитывается осенний рост заболеваемости covid-19.
Хотя в 2021 году бюджетные расходы планируется сократить на 9% по сравнению с текущим годом, они останутся высокими. В 2020 году из-за пандемии расходы на 30% превысят показатель 2019 года и составят более 22% ВВП. В следующие годы они будут постепенно сокращаться и в 2023 году достигнут примерно такого уровня, какой фиксировался до пандемии (16,9% ВВП).
Приоритетными сферами останутся социальная политика (более 26% бюджетных расходов), а также национальная оборона и внутренняя безопасность (в целом 26%), вливания в которые в 2020 году несмотря на кризис значительно возросли. Сокращения затронут в первую очередь фонд, из которого преимущественно финансируется программа борьбы с пандемией и ее последствиями. Российское правительство уже сталкивается с критикой (в том числе со стороны МВФ) за слишком скромную поддержку экономики в кризисных условиях. Сохранение высоких расходов на социальную сферу и силовые структуры имеет особое значение в контексте намеченных на сентябрь 2021 года парламентских выборов, тем более что уровень общественной поддержки власти стал сейчас относительно низким.
Прогнозируемое увеличение доходов в 2021-2023 годах должно произойти прежде всего благодаря повышению цен на нефть в результате роста спроса и восстановления мировой экономики после окончания пандемии (доля нефтегазового сектора в структуре всех бюджетных доходов, как предполагается, вырастет с нынешних 28,5% до 34%).
Правительство запланировало также повышение налоговой нагрузки (повысится, в частности, налог на добычу полезных ископаемых и подоходный налог для россиян с высоким доходом; будут отменены льготы для выработанных месторождений). Одновременно снизятся налоги для ИТ-сектора и ставки по страховым взносам для малого бизнеса. В 2021 году размер бюджетных доходов должен составить 18,8 триллионов рублей (16% ВВП). Это на 5% больше, чем в 2020, когда они снизились почти на 12% по сравнению с предыдущим годом. Пандемия привела к возникновению бюджетного дефицита, который будет покрываться в первую очередь при помощи выпуска ценных бумаг. Объем государственного долга РФ увеличится с 12% ВВП (2019 год) до 19% ВВП в 2020 году и 21,32% ВВП в 2023. Стоимость его обслуживания в течение четырех лет вырастет вдвое, но сам его уровень останется относительно низким и не будет угрожать устойчивости государственных финансов.
Российские власти стараются сохранить финансовые резервы, аккумулированные в Фонд национального благосостояния (сейчас размер его ликвидных активов оценивается в 117 миллиардов долларов, то есть в 7% ВВП). Они служат гарантией финансовой стабильности России и могут стать ключевым источником покрытия растущих расходов в случае неблагоприятного развития внешней (санкции, дальнейшее падение нефтяных цен) или внутренней ситуации (падение уровня поддержки властей из-за снижающегося уровня жизни).
Российские власти традиционно придерживаются при реализации закона о федеральном бюджете гибкого подхода, по сути, адаптируя его под текущую ситуацию и потребности Кремля. Поправки обычно вносятся дважды в год, хотя в кризисном 2020 было решено отказаться от следования закона без их принятия: правительство получило возможность увеличивать расходы, несмотря на снижение доходов, одновременно меняя назначение почти трети всех запланированных расходов.