Начнем с covid-19 и его длинного «хвоста». Когда пандемия только разразилась, многие, в том числе и я, опасались, что она будет иметь немедленные и разрушительные последствия для развивающихся стран, особенно тех, которые сталкиваются со смертельными вооруженными конфликтами. Хотя несколько исключительно бедных стран и пострадали, многим сильного ущерба удалось избежать. В мире существенно пострадали дипломатическая деятельность, международное посредничество, миротворческие миссии и финансовая поддержка уязвимых групп населения. Однако остается под вопросом, изменил ли covid-19 течение крупных войн, будь то в Афганистане, Ливии, Сирии, Йемене или где-либо еще.
Другое дело — долгосрочные последствия пандемии. Она вызвала беспрецедентный со времен Второй мировой войны глобальный экономический кризис, в результате которого еще 150 миллионов человек в мире оказались за чертой крайней бедности. Хотя низкий уровень доходов напрямую не связан с войнами, возникновение насилия более вероятно в периоды экономической нестабильности.
В Судане, Ливане и Венесуэле, если привести лишь несколько примеров, можно ожидать ростf числа безработных, дальнейшей пауперизации населения, перспектив того, что правительства столкнутся с растущими трудностями с оплатой сил, обеспечивающих безопасность в стране. Население в целом будет все больше полагаться на государство, тогда как последнее все в меньшей степени будет способно соответствовать ожиданиям народа. Границы, отделяющие экономическое недовольство от социальных волнений и социальные волнения от вспышек насилия, станут совсем тонкими. Ни Соединенные Штаты, ни Европа или другие доноры не будут склонны уделять необходимое количество постоянного внимания или ресурсов разрешению региональных конфликтов, протекающих далеко за пределами этих стран, поскольку они сами сталкиваются с экономическими, социальными и политическими потрясениями у себя дома.
Далее идет изменение климата — вряд ли это сегодня новое явление, но оно быстро набирает обороты и оказывает все более заметное влияние на разгорание военных конфликтов. Конечно, причинно-следственные связи здесь не имеют прямого характера, и политические реакции на экстремальные климатические условия часто играют большую роль, чем сами эти условия. Тем не менее, из-за учащения периодов аномальной жары и сильных осадков многие правительства сталкиваются с трудностями в решении проблем продовольственной безопасности, нехватки воды, миграции и конкуренции за ресурсы. Это первый год, когда климатические риски попали в наш список главных источников транснациональных конфликтов, поскольку насилие, связанное с климатом, простирается от Сахеля до Нигерии и Центральной Америки.
Между тем Соединенные Штаты — расколотые, не доверяющие своим институтам власти, с избыточно вооруженным населением, раздираемые глубокими социальными и расовыми противоречиями и возглавляемые безрассудно поощряющим их президентом — подошли к неуправляемому политическому кризису ближе, чем когда-либо в своей современной истории. Хотя страна пока избежала худшего, президент Дональд Трамп провел последние недели на своем посту, ставя под сомнение легитимность выборов и, следовательно, своего преемника, и, по-видимому, намереваясь не предоставить избранному президенту Байдену никакой реальной помощи для того, чтобы он смог разобраться с то ужасной ситуацией, которую он унаследует.
Превратив политическую злобу в форму дипломатического искусства, заминировав поле для человека, который придет на его место, Трамп ввел ряд санкций против Ирана с едва скрываемой целью воспрепятствовать усилиям Байдена по возрождению иранской ядерной сделки. Он расширил признание Америкой суверенитета Марокко над Западной Сахарой в качестве сомнительного обмена на решение Марокко нормализовать отношения с Израилем. И он в последнюю минуту приказал осуществить серию выводов американских войск из Сомали, Афганистана и Ирака. Действуя поспешно, без координации или консультаций с ключевыми местными заинтересованными сторонами, он умудрился обеспечить дурную репутацию в целом разумным политическим решениям. Есть все основания поощрять улучшение отношений между арабскими государствами и Израилем, но нет ни одного основания для того чтобы при этом игнорировать международное право. Есть все основания положить конец бесконечному участию Америки в зарубежных войнах; но нет ни одного основания для того, чтобы таким образом ослабить позиции нового президента и ограничить ему пространство для маневра.
Избрание Байдена принесло надежду, замешанную на реализме. Часть ущерба, нанесенного его предшественником, можно относительно легко исправить. Но для новой команды может оказаться весьма трудным избавить страну от имиджа непостоянного, непредсказуемого и ненадежного гиганта. Запугивая традиционных союзников и разрывая международные соглашения, Трамп думал, что проецирует в мир свою власть, но на самом деле демонстрировал только свою ненадежность. Поскольку Байден намерен заново вести переговоры с Ираном и, возможно, с Северной Кореей, поощрять компромиссы в Йемене и Венесуэле, и в целом вернуться к менее однополярной роли на Ближнем Востоке, ему во всем этом будет мешать мировая память о его предшественнике и нервные ожидания того, что может произойти дальше, особенно если новая президентская власть в Америке продержится только до следующего избирательного цикла.
Последнее наследие 2020 года может оказаться самым зловещим. Последние месяцы года серьезно повредили излюбленному клише дипломатов и миротворцев о том, что «у политического конфликта нет военного решения». Скажите это армянам, вынужденным перед лицом превосходящей азербайджанской огневой мощи отказаться от земель, которыми они владели четверть века; жителям региона Тыграй в Эфиопии, руководство которых обещало длительное сопротивление продвижению федеральных войск, хотя эти войска легко захватили в течение нескольких дней столицу региона Мекелле. Если уж на то пошло, скажите это представителям мусульманского племени рохинджа, вынужденным бежать из Мьянмы в 2017 году; палестинцам, которые остались беженцами или находятся под оккупацией после арабского поражения 1967 года; или сахарскому народу, чье стремление к самоопределению было подавлено марокканскими войсками и уходящим президентом США, если упомянуть лишь горстку недавних конфликтов, которые, как оказалось бы, хотя бы внешне разрешились только силой.
Миротворцы долгое время свято верили в то, что в отсутствие более справедливых политических решений военные достижения, как правило, оказываются хрупкими. Подобно тому, как азербайджанцы никогда не забывали унижения начала 1990-х, так и армяне будут стремиться стереть оскорбление 2020 года. Если их недовольство останется без внимания, многие жители Тыграя будут сопротивляться тому, что они могут воспринимать как чуждое им правление. Израиль не будет знать подлинной безопасности, пока палестинцы будут жить под его оккупацией. Таким образом, это основополагающее убеждение подвергается огромному давлению, и людям становится все труднее держаться за него.
Многие во всем мире пережили прошедший год как annus horribilis (ужасный год), с нетерпением ожидая его завершения. Но, как следует из следующего списка конфликтов, его мрачная тень падет и на год 2021. Возможно, 2020 год является тем годом, о котором следует побыстрее забыть, но год 2021, к сожалению, будет постоянно напоминать нам о нем.
1. Афганистан
В Афганистане, несмотря на небольшие, но важные успехи в мирных переговорах, в 2021 году многое может пойти не так.
После почти двух десятилетий боевых действий правительство США подписало в феврале соглашение с боевиками Талибана.* Вашингтон пообещал вывести войска из Афганистана в обмен на обязательства Талибана запретить террористам использовать страну для военных операций и начать переговоры с афганским правительством.
Для открытия афганских мирных переговоров потребовалось время. Правительство растянуло на шесть месяцев обмен заключенными, который Соединенные Штаты обещали Талибану — освобождение 1000 правительственных солдат или официальных лиц, удерживаемых талибами, в обмен на 5000 боевиков Талибана, — который Кабул считал односторонним. Повстанцы, которые вначале сократили количество террористических атак и нападений на города, в ответ на задержки активизировали террористические акции и убийства.
Переговоры в конце концов начались в Дохе в середине сентября, но обеим сторонам потребовалось время до декабря, чтобы согласовать процедурные правила. Ни одна из них не проявляет особого стремления к компромиссу. Во всяком случае, кровопролитие усилилось. Похоже, что Талибан отказался от любых первоначальных ограничений. В последние месяцы наблюдается всплеск террористических проявлений и более масштабных наступлений на города.
Одна из проблем заключается в том, как стороны видят переговоры. Кабул публично заявляет о своей приверженности им. Но высокопоставленные чиновники глубоко не верят Талибану или считают, что переговоры потенциально могут привести к падению правительства. Кабул пытался затянуть переговоры, не противореча открыто линии Вашингтона. Напротив, лидеры Талибана считают, что их движение набирает силу. Они воспринимают уход США и мирный процесс как отражение этой реальности. В рядах повстанцев многие бойцы ожидают, что переговоры принесут большую часть того, за что они боролись.
В мае 2021 года наступает крайний срок, установленный в февральской сделке для полного вывода войск США и НАТО из Афганистана. Хотя Вашингтон утверждает, что это было косвенно обусловлено успехами на афганских мирных переговорах, талибы, вероятно, гневно отреагируют на серьезные задержки с выводом американских солдат. С февраля Трамп вывел тысячи американских войск. Первоначальное сокращение до 8600 было предусмотрено двусторонним соглашением, но Трамп сократил численность американского контингента до 4500 человек и обещает дальнейшее сокращение до 2500 человек еще до того, как он покинет свой пост. Дополнительный и безоговорочный вывод войск повысил уверенность Талибана в себе и усилил обеспокоенность афганского правительства.
Судьба Афганистана в основном зависит от талибов, Кабула и их готовности к компромиссу, но многое также зависит и от Байдена.
Его администрация, возможно, пожелает обусловить вывод американских войск прогрессом в переговорах. Но для достижения договоренностей афганским сторонам потребуется время. Сохранение военного присутствия США в стране в после мая 2021 года без вызова непоправимого отчуждения талибов будет непростым делом. Что еще больше усложняет ситуацию — это то, что Байден выразил готовность сохранить нескольких тысяч контртеррористических сил в Афганистане. Возможно, ему придется выбирать между этим и потенциально успешным мирным процессом. Ни талибы, ни страны региона, поддержка которых будет иметь решающее значение для успеха любого соглашения, не согласятся на бессрочное военное присутствие США.
Резкий вывод войск США может дестабилизировать афганское правительство и потенциально привести к многостороннему гражданскому вооруженному конфликту в стране. И наоборот, продолжительное присутствие может побудить Талибан отказаться от переговоров и усилить свои атаки, спровоцировав серьезную военную эскалацию. Любой из этих исходов будет означать, что 2021 год станет годом, когда Афганистан лишится своего лучшего шанса на достижение мира за последнее поколение.
2. Эфиопия
4 ноября федеральные силы Эфиопии начали наступление на регион Тыграй после смертоносного нападения тиграев на федеральные воинские части, расквартированные в этом регионе. К концу ноября федеральная армия вошла в столицу Тыграя Мекелле. Лидеры Народного Фронта освобождения Тыграй (НФОТ) покинули город, заявив, что хотят пощадить мирных жителей. Из-за отключения СМИ многое остается неясным. Но в результате насилия погибли тысячи людей, в том числе много мирных жителей. Имеется более миллиона вынужденных переселенцев. Около 50 000 человек были вынуждены бежать в Судан.
Корни кризиса Тыграя уходят в прошлое. Премьер-министр Эфиопии Абий Ахмед пришел к власти в 2018 году после протестов, в значительной степени вызванных давнишним гневом на правящую тогда коалицию, которая находилась у власти с 1991 года и в которой доминировала НФОТ. Правление Абия, начавшееся со значительных усилий по реформированию репрессивной системы управления, ознаменовалось потерей влияния для лидеров Тыграя, которые не согласны с тем, что их называют «козлами отпущения» за предыдущие злоупотребления, и настороженно следят за сближением Абия со старым противником НФОТ, президентом Эритреи Исайясом Афеверки. Союзники Абия обвиняют элиты НФОП в стремлении сохранить непропорционально большую долю власти, препятствовании реформам и разжигании внутриполитических проблем с применением насилия.
Спор о Тыграе — самый ожесточенный для Эфиопии, но в стране есть и более широкие линии разлома.
Большие регионы враждуют друг с другом, в то время как сторонники этнической федералистской системы Эфиопии (которая передает власть регионам по этническому принципу и в создании которой НФОТ сыграл важную роль) борются с противниками этой системы, считающими, что она укрепляет этническую исключительность и способствует расколу. В то время как многие эфиопы обвиняют НФОТ в многолетнем репрессивном правлении, фронт не является единственным, кто опасается, что Абий стремится покончить с существующей системой в стремлении централизовать власть. Примечательно, что критики Абия в беспокойном регионе Оромия — самом густонаселенном районе Эфиопии — разделяют эту точку зрения, несмотря на свое собственное этническое наследие.
Сейчас вопрос состоит в том, что будет дальше. Федеральные силы продвинулись вперед и относительно быстро взяли под свой контроль Мекелле и другие города. Аддис-Абеба надеется, что то, что в ходе своей «операции по поддержанию правопорядка» она победит оставшихся повстанцев. Столица отвергает переговоры с лидерами НФОТ. Допущение безнаказанности преступников, которые нападают на федеральные вооруженных сил и нарушают конституцию, будет вознаграждением за измену, говорят союзники Абия. Центральное правительство сейчас назначает временное региональное правительство в Тыграе, выдало ордера на арест 167 тиграйских чиновников и офицеров и, похоже, надеется убедить тиграев отказаться от своих прежних правителей. Тем не менее, у НФОТ есть сильная сеть на низовом уровне.
Есть и тревожные признаки. Имеются сообщения о чистках тиграев в армии и жестоком обращении с ними в других частях страны. Ополченцы из региона Амхара, граничащего с Тыграем, захватили спорную территорию, удерживавшуюся тиграями в течение последних трех десятилетий. НФОТ выпустил ракеты по Эритрее, а эритрейские силы почти с такой же силой ответили атаками против НФОТ. Все это вызовет недовольство тиграев и рост среди них сепаратистских настроений.
Если федеральное правительство будет вкладывать в Тыграй значительные средства, будет работать с местной существующей местной администрацией, а не «вычищать» в ней рядовых членов НФОТ, прекратит преследование тиграев в других местах страны и станет эффективно управлять спорными территориями, вместо того чтобы оставлять их на усмотрение амхарских чиновников, то в таком случае можно будет говорить о надежде на мир в этом многострадальном регионе. Тогда будет критически важно перейти к национальному диалогу, чтобы искоренить глубокие разногласия в Тыграе и за его пределами. В отсутствие этого весьма мрачными представляются перспективы достижения мирного перехода в стране, на который всего год назад было столько надежд.
3. Сахель
Кризис, охвативший Сахельский регион в Северной Африке, продолжает обостряться, межэтническое насилие растет, а джихадисты расширяют сферу своего влияния. 2020 год стал самым смертоносным с момента начала кризиса в 2012 году, когда исламистские боевики захватили север Мали, погрузив регион в затяжную нестабильность.
Джихадисты контролируют или обеспечивают свое «теневое присутствие» в сельских районах Мали и Буркина-Фасо и вторгаются на юго-запад Нигера. Усиленные французские контртеррористические операции в 2020 году нанесли боевикам несколько болезненных ударов, добившись крупного поражения местного филиала Исламского государства** и убив нескольких лидеров Аль-Каиды***. В сочетании с междоусобными столкновениями в рядах самих джихадистов эти операции, по-видимому, способствовали сокращению числа боевых выступлений исламистов против сил безопасности. Но военные удары и ликвидация лидеров не подорвали командные структуры или вербовку джихадистов. Действительно, чем больше прибывает иностранные вооруженные силы, тем в более кровавый водоворот втягивается регион. Правительственным властям также не удалось вернуть сельские районы, потерянные боевиками. Даже там, где военное давление заставляет джихадистов уйти, они, как правило, возвращаются, когда операции против них прекращаются.
Условия, в которых процветают боевики, трудно изменить. Отношения государств со многими из их сельских жителей оказались разрушенными, как и многие традиционные системы управления конфликтами. В результате ни государственные, ни местные власти не в состоянии унять растущие трения между племенами и кланами, которые часто возникают из-за скудных ресурсов. Злоупотребления сил безопасности вызывают еще большее недовольство. Все это создает благодатную почву для боевиков, которые предоставляют защиту местным жителям или даже вмешиваются в разрешение споров. Этнические ополчения, мобилизованные властями Мали и Буркинабе для борьбы с джихадистами, сами разжигают межобщинное насилие.
Даже за пределами сельской местности граждане все больше гневаются на свои правительства. Августовский переворот в Мали, произошедший в результате протестов, спровоцированных спорными выборами, но поддержанный более широким недовольством народа коррупцией некомпетентностью властей, является самым ярким свидетельством этого. От подобного народного недовольства недовольство страдают Нигер и Буркина-Фасо.
Без более согласованных усилий по преодолению кризиса управления сельскими районами в Сахеле трудно представить, как регион может избежать сегодняшних потрясений. Вообще говоря, такие усилия потребуют от государственных субъектов и других лиц сосредоточиться в первую очередь на урегулировании локальных конфликтов, диалоге с боевиками, где это необходимо, и использовании заключенных соглашений в качестве основы для возвращения государственной власти в сельскую местность. Иностранные военные операции имеют большое значение, но международные участники должны делать упор на миротворчество на местах и продвигать реформу местного самоуправления. Мало что говорит о том, что подход, ориентированный на военные действия, стабилизирует Сахель. Во всяком случае, в последние годы это, похоже, способствовало всплеску межэтнического кровопролития и исламистской военной активности в регионе.
4. Йемен
Война в Йемене вызвала то, что Организация Объединенных Наций до сих пор считает самой страшной гуманитарной катастрофой в мире. Covid-19 усугубил страдания мирных жителей, которых преследуют нищета, голод и тяжелые болезни. Высокопоставленные представители гуманитарных организаций снова предупреждают о возможности повального голода в стране.
Год назад была возможность положить конец войне, но воюющие стороны упустили ее. Повстанцы-хуситы вели переговоры по скрытым каналам с Саудовской Аравией, главным внешним спонсором признанного ООН правительства Йемена во главе с президентом Абд-Раббу Мансуром Хади. Саудовцы также выступали посредниками между антихуситскими группировками, которые ссорились из-за статуса Адена, южного города, который является временной столицей правительства и который с августа 2019 года контролируется сепаратистским Южным переходным советом (ЮПС), поддерживаемым ОАЭ. Вместе эти два переговорных трека могли бы послужить строительными блоками для политического процесса при посредничестве ООН. Вместо этого бои обострились, особенно в Марибе, последнем городском оплоте правительства Хади на севере. Потребовался год жестких переговоров, прежде чем антихуситские фракции договорились о том, как они разделят обязанности по обеспечению безопасности на юге, отведут свои войска от линии фронта и сформируют новое правительство. Переговоры, вероятно, столкнутся с дальнейшими препятствиями в связи с перемещением кабинета министров в Аден. Миротворческие усилия ООН натолкнулись на глухую стену.
И у хуситов, и у правительства Хади есть причины для продолжения противостояния. Если хуситы победят в Марибе, они завоюют север и захватят нефтегазовые предприятия и электростанцию, что позволит им производить столь необходимую электроэнергию и пополнять казну доходами от продажи энергоносителей. Правительство не может позволить себе потерять Мариб, и вынашивает сокровенную надежду: уходящая администрация Трампа может в качестве «контрольного выстрела» по Ирану объявить хуситов террористической организацией, затянув на повстанцах экономическую петлю и усложнив переговоры с ними для других региональных игроков. Такой шаг повысит риск голода, затруднив международную торговлю с Йеменом, который импортирует 90 процентов потребляемой пшеницы и весь необходимый стране рис. Это может стать «похоронным звонком» для посреднических усилий ООН.
В любом случае «двусторонняя» идея йеменского урегулирования, которой придерживается ООН, выглядит сегодня уже устаревшей. Йемен больше не та страна, которой был в первые дни войны — политические силы в нем по мере разгорания конфликта сильно фрагментировались. Ни хуситы, ни правительство сейчас уже не могут установить даже какое-то подобие двувластия в отношении территории или своей легитимности.
У других местных игроков есть свои интересы, влияние и большая власть. ООН должна расширить свою схему урегулирования в Йемене, включив в нее других участников, в частности, ЮПС и поддерживаемые Эмиратами силы на побережье Красного моря, а также племена на севере, которые в противном случае могут разрушить любое политическое решение, которое они отвергают. Вместо того, чтобы заключать двухстороннюю сделку, ООН должна начать планировать более инклюзивный процесс, который будет способствовать заключению сделок между множественными ключевыми игроками.
В случае отсутствие коррекции ситуации в 2021 году, он, похоже, станет еще одним мрачным годом для йеменцев. Это будет еще один год затянувшейся изнурительной войны, год распространения болезней и обостряющегося голода, год исчезновения перспектив урегулирования. Это будет год, в котором миллионы йеменцев будут с каждым днем все больше страдать от болезней и испытывать все более острый голод.
________________________________________________________________________________________________________________
Роберт Мэлли — президент НКО "Группа по исследованиям международных кризисов". Являлся специальным помощник президента Барака Обамы по Ближнему Востоку.
* "Движение Талибан" запрещено в России.
** Запрещено в России.
*** Запрещена в России
Продолжение в Части 2 здесь.