В свой первый день пребывания на посту президента Соединенных Штатов Джо Байден работал над тем, чтобы дать сигнал об однозначном разрыве со своим предшественником. Он восстановил участие Америке в Парижском соглашении по климату, предложил продлить договор об ограничении ядерных вооружений СНВ-III, а также изменил политику «Города Мехико» ("Mexico City" policy), ограничивавшую доступность абортов за пределами страны. Назначенные им люди постоянно подчеркивают, что новая администрация будет отдавать приоритет дипломатии и мультилатерализму — в отличие от национализма бывшего президента Дональда Трампа под лозунгом «Америка прежде всего» ("America first").
Однако судьба центрального элемента во внешней политике Трампа пока остается неясной: речь идет о фокусе, направленном на соперничество великих держав, которое, согласно «Стратегии национальной безопасности» (National Security Strategy) «уже вернулось». В своей важной речи в Госдепартаменте США Байден подчеркнул намерение «работать вместе с Пекином, если это будет в интересах Америки», однако через несколько дней он указал на вероятность «острого соперничества» с Китаем. Подобного рода риторика может отражать либо прагматизм, либо тот факт, что соперничество великих держав уже скоро будет занимать доминирующее положение в политике администрации Байдена. Даже если Байден намерен снизить остроту соперничества в некоторых областях, республиканцы в таком случае обязательно подвергнут критике его администрацию за слабость и неэффективность перед лицом вызовов на международной арене. При отсутствии значительных изменений в области глобальных угроз соперничество между великими державами будет оставаться в фокусе дебатов по поводу внешней политики Соединенных Штатов и политики в области национальной безопасности.
Это заслуживает сожаления. При всем влиянии этой концепции в последние годы соперничество великих держав не является согласованной рамкой для внешней политики Соединенных Штатов. Попытка считать это руководящим принципом американской большой стратегии рискует смешать средства и цели, и при этом будут расходоваться ресурсы на борьбу с иллюзорными угрозами, а также создаваться препятствия для сотрудничества по актуальным вопросам в области безопасности, включая изменение климата и нераспространение ядерного оружия. В долгосрочном плане чрезмерный акцент на соперничество великих держав, скорее всего, ослабит силу и влияние Соединенных Штатов, а не укрепит их.
Связанные с соперничеством проблемы
В соответствии со «Стратегией национальной обороны» (National Defense Strategy), принятой администрацией Трампа в 2018 году, «стратегическое соперничество между государствами, а не терроризм, сегодня представляет собой самую большую проблему для национальной безопасности Соединенных Штатов». Всего через год аналитик Ури Фридман (Uri Friedman) на страницах журнала «Атлантик» (Atlantic) заметил, что в настоящее время к соперничеству великих держав призывают везде — «от Аспена до Израиля и Южной Кореи, тогда как американские официальные лица излагают свои аргументы в поддержку самых разных вариантов политики». Эта фраза, по его словам, «даже получила священный статус акронима — СВД (GPC)». Некоторые люди в Вашингтоне видят в этом продолжение первоначальной холодной войны, в которой Китай занимает место Советского Союза. Другие в поисках подходящей модели обращают свой взгляд на традиционные геополитические конфликты.
Вновь обретенная популярность соперничества великих держав отражает реальные факты на земле. В действительности соперничество между великими державами не может вернуться, потому что оно, на самом деле, никуда не уходило. Конкуренция между ведущими государствами существует в любой международной системе. Даже в 1990-е годы — на пике «однополярного периода» — Соединенные Штаты и Россия соперничали на Балканах, Соединенные Штаты и Франция соперничали в некоторых частях Африки, а также многие государства соперничали друг с другом, пытаясь добиться влияния в Центральной Азии.
Однако в настоящее время однополярный статус Вашингтона постепенно идет на убыль, и таким державам как Китай и Россия сегодня легче бросать вызов лидерству Соединенных Штатов, чем раньше. Поскольку государства склонны рассматривать открытый антагонизм в качестве предпочтительной опции, когда они рассчитывают одержать победу в соревновании, то неизбежно будет возникать больше соперничества между великими державами по мере уменьшения относительного влияния Соединенных Штатов. Поскольку Вашингтон теряет позиции, иностранные лидеры видят для себя шанс получить экономическую выгоду, продвинуть свои интересы в области безопасности и бросить вызов существующим нормам, правилам или своему порядковому номеру в иерархии.
Но одно дело, когда Вашингтон наблюдает за растущим соперничеством великих держав и подстраивается под мир, в котором у него будет меньше влияния, чем раньше. Но совершенно другое дело, когда это соперничество возносится на уровень руководящей парадигмы во внешней политике Соединенных Штатов, — как это было предложено администрацией Трампа и, возможно, будет принято к исполнению Байденом. Сам факт наличия более конкурентной международной среды не вынуждает государства ввязываться в неумолимую борьбу. На самом деле, периоды интенсивных межгосударственных конфликтов происходят в том случае, когда великие державы делают выбор, — иногда это обусловлено наличием большой стратегии, а иногда причиной можно считать целый ряд отдельных тактических решений, — в пользу противоборства, а не сотрудничества. Ничто не заставляет Соединенные Штаты реагировать на каждый периферийный вызов своему влиянию, статусу или предпочтениям в области политики. Не каждый шаг Москвы или Пекина представляет собой прямую угрозу национальным интересам Вашингтона.
Было бы ошибкой думать, как предлагают некоторые, что соперничество великих держав лишает значимости нормы, правила и другие аспекты международного права (либерального или иного). Даже во время холодной войны Соединенные Штаты и Советский Союз разработали целый ряд формальных и неформальных правил, которые помогали им удерживать под контролем соперничество, ограничивать распространение ядерного оружия, а также позволяли другим способом структурировать международные отношения. Нарушение этих правил означало реальные репутационные потери, о чем свидетельствует количество тайных вмешательств во время холодной войны. Обе стороны сталкивались с жестким сопротивлением при попытке нарушить нормы суверенитета или национального самоопределения.
Эти отношения подчеркивают центральную проблему, связанную с соперничеством великих держав как с организационным принципом международной политики — влиятельные политики в результате получают очень мало руководящих указаний. Нет никакой большой стратегии для периода соперничества великих держав. Нет никаких инструментов государственного управления, которые это соперничество делало бы значимыми или малозначимыми. Соперничество великих держав даже не предполагает применение более антагонистического подхода к соперникам — так, например, президент Соединенных Штатов Рональд Рейган и советский лидер Михаил Горбачев в 1987 году осознали, что лучшим ответом на более интенсивное соперничество может стать ослабление напряженности с помощью мер по укреплению доверия и сотрудничества.
Подобного рода неопределенность помогает объяснить значительную привлекательность этой концепции: можно использовать соперничество великих держав для оправдания почти всего. В 1990-е годы Соединенным Штатам нужен был огромный военный бюджет, чтобы предотвратить появление нового соперничества великих держав. Сегодня это нужно для того, чтобы дополнить уже существующее. Либералы в свое время призывали провести значительные инвестиции в инфраструктуру, образование и исследования для того, чтобы поддержать первенство Америки. Сегодня они призывают провести значительные инвестиции для того, чтобы сохранить конкурентоспособность Соединенных Штатов в многополярном мире. Соперничество великих держав может потребовать стратегической перегруппировки, зарубежного балансирования (offshore balancing) или глубокой вовлеченности. Возможно, это означает, что Вашингтону следует отказаться от своих либеральных иллюзий и проводить ничем не ограниченную и унилатеральную политику. Или Соединенным Штатам, возможно, следует обратиться к мультилатерализму и к более справедливым отношениям со своими союзниками.
Соперничество в определенном контексте
В конечном счете соперничество не является стратегической целью. Это средство для достижения цели. Решение о соперничестве с другой великой державой должно всегда основываться на чем-то конкретном; оно должно быть сконцентрировано на эффективности соперничества (в отличие от более кооперационного подхода), на ценности конкретного объекта, а также на том, в какой мере эта конкретная цель способствует реализации более долгосрочных задач.
Так, например, многие считают, что Соединенные Штаты имеют жизненно важный интерес в том, чтобы не допустить доминирования какой-то одной державы в Евразии. С учетом этого влиятельные американские политики могут, к примеру, решить, способствует ли достижению этой цели, — а если способствует, то в какой степени, — соперничество с Россией по поводу Украины, и затем соответствующим образом скорректировать американскую политику. Но если, как отмечают эксперты финансируемого из федеральных источников исследовательского центра MITRE, соперничество великих держав становится причиной постоянной «глобальной борьбы за военное, экономическое и идеологическое превосходство между Соединенными Штатами, Россией и Китаем», и при этом не принимаются во внимание другие стратегические цели, то в таком случае средства просто превращаются в цель.
Это не только теоретическая проблема. Даже без максимальной интерпретации соперничества великих держав, которое навязывает антагонизм на каждом повороте, администрация США, скорее всего, столкнется с постоянным давлением и будет вынуждена отвечать симметрично на попытки добиться влияния со стороны Китая и России. Политики внутри страны, а также за ее пределами будут утверждать, что отказ от подобной реакции может подорвать доверие к Соединенным Штатам. Если оставить без внимания такого рода давление, то это неизбежно приведет к ненужной эскалации, дилеммам в области национальной безопасности и к неправильному использованию ресурсов. Для Соединенных Штатов, державы, находящейся в периоде относительного упадка и имеющей дорогостоящие глобальные обязательства в области безопасности, возникает реальная опасность военного и экономического перенапряжения. В конечном итоге не все действия, предпринимаемые Пекином или Москвой, представляют собой значительный удар по национальным интересам Соединенных Штатов. Кроме того, ни Китай, ни Россия не управляются большими мастерами в области стратегии.
Соединенные Штаты имеют достаточно опыта, связанного с оборотной стороной соперничества при отсутствии ясно артикулированных целей. Холодная война ввергла страну в затратное и связанное с насилием болото в Индокитае. «Борьба против террора» Вашингтона стала причиной возникновения целой серии гражданских конфликтов низкой интенсивности — тем не менее, очень тяжелых — в более широком мусульманском мире. Более того, раньше Вашингтон имел возможность более эффективно справляться с возникающими в таком случае затратами, поскольку Соединенные Штаты были богаче и глубже интегрированы в глобальную экономику, чем Советский Союз, ВВП которого никогда не превышал 2/5 ВВП Америки. И даже на пике вовлеченности в Афганистане и Ираке Вашингтон не сталкивался с потенциально равными по силе соперниками.
В отличие от этого, ВВП Китая (в номинальных показателях) примерно составляет 2/3 ВВП Соединенных Штатов, и, кроме того, Пекин является крупнейшим торговым партнером почти 130 стран мира. Кроме того, у Китая и России есть дополнительное преимущество, поскольку они размещают свои военные и политические ресурсы недалеко от дома, тогда как Вашингтон вынужден распределять свои ресурсы по всему миру для поддержания нынешнего статуса. Если влиятельные политики считают, что Пекин и Москва ведут шахматную игру на высоком уровне, то тогда Вашингтон должен проявить особую озабоченность по поводу того, что эти две страны активным образом побуждают Соединенные Штаты к пустой трате своих ресурсов в периферийных конфликтах.
Сотрудничество и адаптация
Соединенные Штаты должны адаптироваться к миру, в котором Китай и Россия становятся сильнее — как в военном, так и в экономическом отношении. Однако во многих случаях сотрудничество — в том числе с соперниками — будет в значительно большей мере способствовать укреплению безопасности Соединенных Штатов и благосостоянию страны, чем соперничество. Мир сталкивается с экзистенциональными вызовами, включая изменение климата, разрушение экосистемы и распространение ядерного оружия, и ситуация будет только ухудшаться, если Соединенные Штаты, Китай и другие страны не смогут наладить сотрудничество. Существуют модели, которые позволяют избежать подобного мрачного результата, даже в конфликтные моменты, возникающие в мировой политике. Несмотря на угрозу ядерного уничтожения во время холодной войны, Вашингтоне и Москва смогли наладить сотрудничество по целому ряду общих вопросов, включая исследования в области разработки вакцины против оспы, а также в области нераспространения ядерного оружия.
Тогда как сегодня пандемия коронавируса обострила отношения между Соединенными Штатами и Китаем, а это не предвещает ничего хорошего способности этих двух стран решать другие трансграничные проблемы. Несмотря на продление договора СНВ-III, режим контроля над вооружениями, созданный во время холодной войны между Соединенными Штатами и Россией, висит на волоске. Никто не знает, каким образом Китай вписывается в эту мрачную картину: Пекин, а также Соединенные Штаты и Россия, модернизируют свои ядерные вооружения. Не исключены также прорывы в потенциально опасных и дестабилизирующих технологиях.
Все эти проблемы требуют решений на основе сотрудничества, тогда как углубление соперничества не является в данном случае обязательным. Если соперничество великих держав будет принято в качестве основополагающий парадигмы международных отношений, то тогда сотрудничество будет переведено в разряд второстепенных вопросов (afterthought), или — что еще хуже — будет отвергнуто как наивный вариант. Лидеры в администрации Байдена имеют возможность лучше справиться с реалиями современного соперничества великих держав, если будут подходить к этому вопросу как к одному из способов достижения конкретных целей, а не как к организационному принципу внешней политики Соединенных Штатов.
Дэниел Нексон — профессор кафедры государственного управления Школы дипломатической службы имени Эдмунда Уолша (Edmund A. Walsh School of Foreign Service) Джорджтаунского университета.