После окончания «холодной войны» казалось, что демократия стремительно продвигается вперед. Но этот уверенный оптимизм оказался совсем неуместным. Оглядываясь назад, мы начинаем понимать, что было просто наивно ожидать, что демократия утвердится во всех уголках мира. Авторитарный разворот последних лет отражает недостатки и слабости демократических систем.
Большинство анализов шаткого состояния современной демократии начинается примерно с такового вот описания. И они совсем не неверны. Но они упускают важную часть общей картины. История последних двух десятилетий — это не просто история слабости демократии; это еще и история силы авторитаризма.
С 1990-х годов авторитарные режимы значительно продвинулись вперед с точки зрения экономических показателей и военной мощи. Диктаторы научились использовать цифровые инструменты для изощренного подавления оппозиционных движений. Они отбили многочисленные демократические кампании, которые когда-то казались многообещающими, захватили страны, которые, казалось, были на пути к большему демократизму, и значительно усилили свое международное влияние. То, что увидел за последние годы мир — это не столько отступление от демократии, сколько возрождение авторитарной конструкции власти. Автократы, долгое время лишь стремившиеся к выживанию, теперь перешли в наступление. В ближайшие десятилетия предстоит долгая и затяжная борьба между демократией и диктатурой.
Исход этого состязания не предопределен. Чтобы победить, Соединенным Штатам и их демократическим союзникам необходимо понять, как высоки ставки нынешнего исторического момента, и работать вместе, чтобы защитить глобальную демократию более креативными и смелыми методами, чем в прошлом. Им также необходимо будет решить дилемму, возникшую из-за противоречий между двумя их базовыми целями: с одной стороны, остановить отступление в своих рядах и с другой — укрепить единый фронт против авторитарных режимов, таких как Китай и Россия. Нужно отдавать себе отчет в том, что нам будет сложно противостоять антидемократическим правительствам в странах, поддержка которых имеет решающее значение для противостояния экстремистским и все более агрессивным авторитарным режимам. Решение этой проблемы потребует умелого подхода, который предусматривает сохранение возможности сотрудничества со странами, которые имеют «сомнительные» демократические системы, и поддержание при этом тесного партнерства с подлинно демократическими союзниками. Это также будет означать отказ от «продвижения демократии» в пользу «защиты демократии» — той политики, которая предназначена, по большей части, для того, чтобы только поддерживать статус-кво, а не расширять демократический мир.
Авторитаризм на марше
Период правления Дональда Трампа в Белом доме породил беспрецедентные сомнения, на чьей стороне Соединенные Штаты выступят в конфликте между демократией и диктатурой. Еще до 2016 года Вашингтон зачастую поддерживал автократические правительства в тех случаях, когда перспективы найти демократических союзников в той или иной стратегически важной стране казались призрачными. Но за последние четыре года впервые президент США, как представляется, открыто предпочел диктатуру демократии и усилил автократические силы внутри демократических союзников Америки.
Трамп поставил под сомнение желательность существования НАТО. Он неоднократно отказывался осуждать попытки автократий вмешиваться в демократические выборы, убивать диссидентов за рубежом или назначать награды за головы солдат США. Он выражал восхищение диктаторами, включая Владимира Путина в России, Абдель Фаттаха ас-Сиси в Египте и Ким Чен Ына в Северной Корее, хотя они и их страны имели очень малое идеологическое сходство с Соединенными Штатами или позитивное геостратегическое значение для Америки.
При Трампе Соединенные Штаты также поддерживали экстремистские силы в других демократических странах. В интервью ультраправому новостному изданию Breitbart Ричард Гренелл, тогдашний посол США в Германии, намекнул, что он стремится «усилить» популистские движения по всей Европе. Тем временем Пит Хекстра, американский посол в Нидерландах, проводил в посольстве США частные встречи с членами экстремистской Голландской политической партии ее спонсорами. В самой Америке, Трамп принимал в Белом доме ряд авторитарных популистов, в том числе премьер-министра Венгрии Виктора Орбана и премьер-министра Индии Нарендру Моди.
Говоря дипломатическим языком, за время пребывания Трампа у власти Соединенные Штаты перестали быть так называемым «лидером свободного мира». Говоря же более откровенно, значительная часть администрации Трампа фактически перешла на сторону авторитарного лагеря.
На первый взгляд, умеренные лидеры сильных демократий Европы и других регионов имеют мало общего с Трампом. Между ним и президентом Франции Эммануэлем Макроном или канцлером Германии Ангелой Меркель было мало приязни. Однако, несмотря на декларируемую поддержку этими европейскими лидерами демократических ценностей и их красивые речи в поддержку прав человека, их фактические действия неоднократно помогали и поощряли авторитарные силы во всем мире.
Например, когда Меркель изо всех сил пыталась справиться с огромным потоком беженцев с Ближнего Востока и стран Африки в 2016 году, она возглавила сделку между ЕС и президентом Турции Реджепом Тайипом Эрдоганом, которая перекрыла один из основных маршрутов для мигрантов, направлявшихся в континентальную Европу. Даже когда Эрдоган был занят откровенным сосредоточением власти в своих руках и заключил в тюрьму более 100 журналистов, это выгодное соглашение помогло ему укрепить свои политические позиции. Германия и несколько других европейских государств также настаивали на строительстве «Северного потока-2», инициированного Россией газопровода, который обеспечил бы безопасность получения ими энергоресурсов, в то же время оставляя некоторые демократии Центральной и Восточной Европы чрезвычайно уязвимыми для давления со стороны Кремля.
Однако самой важной услугой, которую Меркель и другие европейские лидеры оказали автократическому лагерю, была их неспособность противостоять отступлению демократии в соседних им странах, таких как Венгрия и Польша. За последнее десятилетие правительства в Будапеште и Варшаве быстро подорвали верховенство закона, ослабили принцип разделение властей, разрушили свободную прессу и сделали выборы в Венгрии и Польше глубоко несправедливыми. Freedom House, организация, которая отслеживает состояние демократии во всем ми-ре, недавно понизила статус Венгрии до «частично свободной», что является печальным первым примером среди стран-членов ЕС.
Но даже несмотря на это, Брюссель все еще не наложил серьезных санкций ни на Венгрию, ни на Польшу, и обе страны продолжают получать миллиарды евро субсидий от ЕС. Поскольку Евросоюз так и не смог наладить сколь-нибудь эффективного контроля над распределением денег внутри себя, он, по сути, предоставил антидемократическим популистам, возглавляющим правительства в обеих странах, «грязные» деньги для того, чтобы вознаграждать их политических союзников и наказывать их противников.
Слишком слабо и слишком поздно
Позволим себе высказать надежду, что этот позорный период бездействия перед лицом возрождения авторитарной власти, наконец-то, подходит к концу. В Соединенных Штатах победа Джо Байдена на прошлогодних президентских выборах вернула к власти политиков, глубоко приверженных демократическим ценностям. В ЕС нападки на демократию со стороны некоторых стран-членов стали настолько вопиющими, что несколько честных политиков, в том числе Марк Рютте, премьер-министр Нидерландов, София Интвелд и Сергей Лагодинский, два члена Европейского парламента, вынудили ЕС начать противостояние авторитарным правительствам хотя бы в собственной среде. Но пока лидеры демократических государств не осознают масштабы возрождения авторитаризма и ту серьезнейшую угрозу, которую он представляет, их реакция, вероятно, будет слишком слабой и слишком запоздалой.
Попытки ЕС сдержать автократию внутри блока — это удручающий пример того, как половинчатые усилия могут потерпеть неудачу. В 2020 году, после многих лет бездействия, ЕС наконец попытался установить более строгие условия распределения средств между членами союза. Предложение Европейской комиссии предусматривало систему, которая замораживала бы субсидии государствам-членам, если они нарушили верховенство закона в своих странах. Польша и Венгрия, два вероятных объекта этой меры, сопротивлялись изо всех сил, угрожая наложить вето на бюджет ЕС, который включал финансирование жизненно важных усилий по борьбе с covid-19. Как и следовало ожидать, европейские лидеры быстро сдались. Был достигнут компромисс, который был придуман только для того, чтобы спасти лицо ЕС, но в основном продемонстрировал, что автократические лидеры в союзе теперь по существу защищены от негативных последствий своих атак на демократию, пока они предоставляют друг другу политическое прикрытие. В результате Еврокомиссия отказалась от основных элементов планировавшейся ею меры.
По итогам этой сделки Европейская комиссия по-прежнему не может отказывать в субсидировании тем государствам-членам, которые предпринимают шаги по ослаблению верховенства закона. Чтобы наложить санкции на такие государства, Брюсселю нужно доказать, что эти средства ЕС расходуются в таких странах нерационально. В качестве другой уступки, комиссия пообещала не возбуждать никаких судебных разбирательств в отношении тех государств-«бунтовщиков», у которых сохраняется шанс доказать конституционность своих действий в Европейском суде. Это фактически гарантирует, что Орбан и другие автократические лидеры выиграют еще больше несправедливых выборов, оставаясь у власти долгие годы. В конце концов, неудавшаяся попытка дисциплинировать Венгрию и Польшу просто проиллюстрировала, какой безнаказанностью пользуются автократические лидеры в самом ЕС.
По ту сторону Атлантики еще слишком рано оценивать, насколько эффективна новая администрация США в укреплении демократии. Первые заявления Байдена и членов его внешнеполитической команды позволяют предположить, что они серьезно относятся к угрозе автократии и авторитаризма и стремятся вернуть Соединенным Штатам их роль «лидера свободного мира». Год назад Байден написал на страницах Foreign Affairs: «Победа демократии и либерализма над фашизмом и авторитаризмом создала свободный мир. Но борьба между ними — это отнюдь не вопрос нашего прошлого. Она определяет и наше будущее». Такой подход знаменует собой кардинальный сдвиг по сравнению с последними четырьмя годами.
К счастью, под руководством Байдена выживание НАТО хотя бы в краткосрочной перспективе больше не подвергается сомнению, и страны, которые зависят от Соединенных Штатов в своей безопасности, по праву вздохнут с облегчением.
В последующие годы Соединенные Штаты, скорее всего, будут наконец-то теснее сотрудничать с давними демократическими союзниками, чем с автократическими государствами или отступающими от принципов демократии странами. В отличие от Трампа, Байден, установит лучшие отношения с такими демократическими лидерами, как Меркель и президент Южной Кореи Мун Чжэ Ин, чем с авторитарными лидерами типа Эрдогана или Сиси. Байден вряд ли пригласит в Белый дом антидемократических популистов, таких как Орбан или Моди, как это несколько раз делал Трамп. И под руководством Энтони Блинкена государственный департамент снова озаботится ущемлением прав человека и нападением на институты свободы по всему миру. Популистам и автократам придется расплачиваться за атаки на основополагающие демократические ценности.
Байден и его команда также подали сигнал о своем намерении созвать авторитетный мировой саммит демократий. Хотя новая администрация не раскрывает подробностей о сроках проведения или содержании саммита, цель предложения ясна: придать новый импульс демократическим странам в их борьбе с угрозами автократии. Если все будет сделано правильно, саммит может стать важным сигналом, подтверждающим непоколебимую приверженность Соединенных Штатов демократическим ценностям.
Все эти изменения представляют собой заметное улучшение по сравнению с администрацией Трампа. Но даже если они будут полностью реализованы, их, вероятно, будет недостаточно, чтобы остановить возрождение авторитаризма. Проблема состоит в том, что две основные цели этих усилий — сдерживание влияния могущественных автократий и остановка отступничества ключевых демократий от демократических принципов — часто находятся в противоречии друг с другом. Любая попытка остановить возрождение автократии должна одновременно помешать «осажденным» демократиям, таким как Индия и Польша, вступить в ряды мировых диктатур и помешать таким странам, как Китай и Россия, изменить мировой порядок. Но если Вашингтон хочет по-настоящему сдержать Россию, то ему нужно сохранять тесные отношения с Польшей, а если он хочет по-настоящему сдерживать Китай, ему нужно сохранять Индию в своем лагере.
Эта дилемма затрудняет выполнение администрацией Байдена своей продемократической программы. Например, когда Соединенные Штаты созывают предложенный саммит демократий, они могут спокойно воздержаться от приглашения стран, которые отступают от демократических принципов и имеют сравнительно небольшое геостратегическое значение, таких как Венгрия. Но будет труднее избежать приглашения «колеблющихся» демократий, таких как Индия или Польша, которые в силу своего размера или местоположения являются важными союзниками в политике сдерживания самых могущественных авторитарных противников США.
Демократии никогда не смогут полностью избежать этих трудностей. Однако они могут открыто говорит о природе своих проблем и публично провозглашать свою приверженность последовательной стратегии. Это потребует от ведущих демократических государств четкого различения двух уровней в отношениях с другими странами: более низкий уровень подходит для стран, которые имеют геостратегическое значение для сдерживания мощных диктаторских режимов, даже если они сами являются автократией или «отступниками» от демократии, и более высокий уровень для стран, разделяющих как общие демократические ценности, так и обладающие существенным геостратегическим значением.
Такая стратегия будет представлять собой продолжение прошлой внешней политики, ориентировавшейся на необходимость поддерживать стратегические союзы даже с такими странами, которые не являются полностью демократическими. Но это также означало бы заметную корректировку прошлого, поскольку Соединенные Штаты и другие сильные демократии могли бы оставлять статус «полноправных партнеров» только за либеральными демократиями и понижали бы уровень своего взаимодействия с теми своими долговременными партнерами, которые допускают отступления от демократических норм.
Создание этой двухуровневой структуры обеспечило бы скромный, но реальный стимул для правительств стран, заинтересованных в поддержании отношений с устоявшимися демократиями, чтобы положить в них конец атакам на верховенство закона. Это также предоставит продемократическим активистам и движениям в этих странах доказательства международной выгоды от противодействия потенциальным автократам. Такая политика будет иметь особое значение в глубоко политически разделенных нациях, где продемократические силы все еще имеют некоторую надежду сместить правительство посредством выборов. Там она окажет существенное влияние на попытки теряющих власть автократов удержать ее в своих руках.
На предлагаемом им саммите демократий Байден должен установить критерии того, что будет являться нарушением минимальных демократических стандартов и какую цену Вашингтон заставит заплатить те страны, которые не смогут им соответствовать. Ему также следует предложить другим странам принять свои собственные версии этой «доктрины Байдена». Чем больше развитых демократий будут придерживаться этого подхода, тем сильнее будет ощущаться ее влияние.
_____________________________________________________________________________________
Яша Мунк — доцент университета Джона Хопкинса (частный исследовательский университет в г. Балтимор, крупнейший после МТИ университет США по объему военных заказов — прим. ред.), старший научный сотрудник Совета по международным отношениям США (Совет является наиболее мощной частной организацией по влиянию на внешнюю политику Соединённых Штатов).
Продолжение следует в Части 2.