Квоты на загрязнение воздуха самых неблагополучных в этом отношении городов введут в середине июля. Такое поручение дал правительству и Госдуме президент Владимир Путин. Незадолго до этого, в послании Федеральному собранию, глава государства призвал снизить объем вредных выбросов в атмосферу двенадцати самых «грязных» индустриальных центров на 20 процентов к 2024 году. Речь идет о Братске, Красноярске, Липецке, Магнитогорске, Медногорске, Нижнем Тагиле, Новокузнецке, Норильске, Омске, Челябинске, Череповце и Чите, где с 2020 года проводится эксперимент по квотированию.
Однако масштабы эксперимента должны быть расширены, подчеркнул глава государства. Он распространится не только на эту дюжину, но и на другие города, где остро стоит проблема качества воздуха. Расширенная версия квотирования охватит около 50 городов, пояснила вице-премьер Виктория Абрамченко, которую цитировал «Коммерсантъ». Однако пилотный проект, масштабировать который собираются в июле, все еще не осуществлен и является мишенью для критики. Специалисты, опрошенные Eurasianet.org, не верят, что квотирование принесет плоды, если не будут предприняты другие, более насущные меры.
Эко-политика блуждает в тумане
Атмосфера РФ — не самая загрязненная в мире. Согласно рейтингу компании IQ-Air, ее состояние оценивается как, в среднем, хорошее. Однако достоверность этих данных — под вопросом. «IQ-Air — это карта загрязнений, формируемая на основе данных, полученных с помощью специальных датчиков. Но они охватывают далеко не все территории России, и вряд ли на ее базе можно делать какие-то выводы», — отмечает директор красноярской экологической организации «Плотина» Александр Колотов.
Государственные наблюдения за качеством воздуха проводятся лишь в 250 из 1 тысячи 117 городов РФ, говорится в последнем госдокладе о состоянии окружающей среды. По мнению аудиторов Счетной палаты и других экспертов, они тоже не дают полноценной картины. О том, что реальная ситуация далека от благополучной, свидетельствует, например, то, что Красноярск входит в топ грязнейших мегаполисов мира. Возможно, это объясняется не только тяжелой экологической обстановкой, но и тем, что система наблюдения в Красноярске развита лучше, чем в большинстве регионов.
«У нас краевых постов мониторинга — всего шесть штук на миллионный город. Плюс передвижная лаборатория, делающая заборы проб. Положение спасает проект общественников — Nebo Live. Они охватили датчиками IQ-Air каждый район города, и показывают картину, успешнее коррелирующую с реальной ситуацией, чем показания официальной сети мониторинга», — объясняет Колотов.
Как следствие, у властей имеется лишь приблизительное представление о том, где и в каких масштабах должно применяться квотирование. Сегодня в эксперименте участвуют 12 городов, где живут 6 миллионов человек. Однако список раскритиковала Счетная палата, отметившая, что в пяти из них уровень загрязнения — низкий. По данным геофизической лаборатории Росгидромета, хуже всего дышится в восемнадцати городах с населением 3,3 миллиона человек. Они вошли в приоритетный список, лишь частично совпадающий с перечнем территорий эксперимента. Уровень загрязнения в этих местностях превышает предельно допустимые концентрации (ПДК) в десятки раз. Над многими из них периодически нависает смог.
Вице-премьер Виктория Абрамченко, ссылаясь на данные Роспотребнадзора, говорила о 48-ми населенных пунктах с высокой и очень высокой степенью загрязнения. Минприроды докладывало о сорока. Однако по информации Росгидромета, среднегодовое превышение предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ в воздухе наблюдалось в 133-х городах с населением 50,6 млн человек. Объектами регулирования должны стать, прежде всего, металлургия, энергетика, угле- нефте- и газодобыча. Именно они вносят основной вклад в плачевное состояние атмосферы, констатирует исследование компании «Финэкспертиза».
В целом, из 22,7 миллиона тонн загрязняющих веществ, выброшенных в воздух за позапрошлый год, 76 процентов (17,3 миллиона тонн) приходится на предприятия и лишь 24 процента на остальные источники, включая автомобили. Надежды на «очищение природы» в связи с пандемией COVID-19 не оправдались. 2020 стал рекордным по числу разовых выбросов высоких и сверхвысоких концентраций вредных субстанций. Эксперты связывали это с тем, что многие промышленные компании стремились наверстать упущенные из-за карантина темпы производства.
Что дал первый опыт
Эксперимент по квотированию, тиражировать который поручил Путин, стартовал в январе 2020 года, в рамках федерального проекта «Чистый воздух», а завершится в конце 2024 года. Профильные ведомства должны были обследовать двенадцать пилотных территорий и произвести сводные расчеты. На их основе составляются перечни загрязняющих веществ и источников загрязнения, оцениваются риски, формируются списки квотируемых объектов и рассчитываются лимиты выбросов, превышать которые организации не вправе.
Затем предприятия разрабатывают планы снижения выбросов, а если это почему-либо невозможно, компенсационных мероприятий. Ими могут быть, например, озеленение территорий, газификация домов или рекультивация свалок. Ответственность за выполнение планов возложили на губернаторов. Отслеживать фактические объемы загрязнения должна государственная информационная система (ГИС) мониторинга качества воздуха. Информация о том, как эксперимент осуществляется на практике, отрывочна.
В декабре вице-премьер Абрамченко отчиталась о том, что проект «Чистый воздух» позволил сократить выбросы на 71 тысяча тонн в 2020 году. Но речь шла не о результатах квотирования, а об итогах выполнения региональных комплексных планов, предусматривающих защиту атмосферы, но еще не скорректированных с учетом квот. Сроки подготовки сводных расчетов сорваны, вследствие чего финансирование проекта «Чистый воздух» серьезно урезано, отмечали летом прошлого года высокопоставленные эксперты, выступавшие на круглом столе Общероссийского форума стратегов.
Провалена и разработка ГИС мониторинга качества воздуха, которую планировали запустить в 2020 году. Она не создана до сих пор. К концу года природоохранные ведомства наконец справились со сводными расчетами, а к 1 марта должны были определиться с размерами квот. Но после этого оставалось еще распределить их между загрязнителями и утвердить планы действий.
К маю нынешнего года власти подписали 33 соглашения с хозяйствующими субъектами, обязанными сократить выбросы за счет внебюджетных средств, информирует Росприроднадзор. Однако, как сообщал официальный сайт Иркутской области, в одном только Братске расположено 37 квотируемых объектов.
19 мая губернатор Челябинской области Алексей Текслер рапортовал о готовности региона к введению квот, которые, по его словам, начнут действовать не раньше осени. «Мы пока не знаем, каковы итоги [эксперимента]», — констатирует директор по программам исследований и экспертизы российского отделения «Гринпис» Иван Блоков.
На этом фоне решение Кремля распространить квотирование на всю Россию кажется скороспелым и, видимо, носит предвыборный характер. «Вместо того, чтобы быстрее обкатать новый принцип, пусть и на меньшем количестве модельных территорий, [эксперимент] бесконечно затягивается и расширяется», — недоумевает Александр Колотов.
Будет ли система квот эффективна
Приблизительны не только представления властей о географии и масштабах загрязнения воздуха, но и цель эксперимента: снизить уровень выбросов в двенадцати городах с «высокого» и «очень высокого» до «низкого» или «повышенного». Очень высокий уровень начинается от значения 14 индекса загрязнения атмосферы (ИЗА). Например, в Чите он равен 40.
«Проектом за пять лет планируется достичь уровня 5,5 [ИЗА]. По нашим расчетам, при неизменности закрепленных в федеральном проекте подходов, вероятнее всего, он будет около 30, то есть уровень загрязнения так и останется „очень высоким‟ при плане — „повышенный‟», — высказывал скепсис аудитор Счетной палаты Михаил Мень. В итоге, цели эксперимента не будут достигнуты даже при формальном выполнении показателей, заключает ведомство. Сомневаются эксперты и в методах расчета квот.
«Квотирование выбросов предполагает, что сводные расчеты должны учитывать не только выбросы промпредприятий, но и печное отопление, выбросы автотранспорта. Как их будут измерять? Насколько мне известно, методики для мелких источников загрязнения не существует. Может быть, её разработают и примут. Но, в целом, идея выглядит сырой и непроработанной», — считает Александр Колотов.
«В методику сводных расчетов включается такая вещь, как социальная значимость, способ установления которой я не понимаю. Она может существенно повлиять на допустимые объемы выбросов», — полагает Иван Блоков. Меры воздействия на нарушителей экологических норм — неубедительны.
Эксперимент не вводит новых санкций против загрязнителей и не ужесточает старые. Между тем сегодня компании, превышающие допустимые объемы выбросов, обычно могут отделаться административным штрафом до 250 тысяч рублей. Такие взыскания «ни к чему не побуждают», отмечала глава Росприроднадзора Светлана Радионова.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду (ПНВОС) — в частности, за сброс, выбросы и захоронение отходов — устойчиво снижалась: с 30,8 до 13 миллиардов в год между 2014 и 2018 годами. На том же уровне поступления от ПНВОС оставались и в 2020-м.
«Плата снизилась более чем вдвое. Это произошло потому, что появились разные изменения [в нормативной базе]. Например, исключили коэффициент 2 в арктической зоне (надбавка за вред, нанесенный особо охраняемым природным территориям). Изменился порядок расчета выбросов попутного газа, ПДК [некоторых вредных веществ]. Всё сделано тихонько, в результате неких бумажных действий, скорее всего, пролоббированных субъектами хозяйственной деятельности», — комментирует Иван Блоков.
Предложение Минприроды пересмотреть методику оценки загрязнения атмосферы (что привело бы к повышению ставки ПНВОС) вызвало отпор Российской палаты промышленников и предпринимателей (РСПП).
Если правительство не заставит крупный бизнес платить адекватные суммы за ущерб природе, квоты так и останутся благими пожеланиями, убежден эксперт «Гринпис России».
Со скрипом идет и внедрение автоматических датчиков, устанавливать которые промышленников обязали еще в 2014 году. Принцип работы прибора состоит в том, что данные об объемах выбросов с заводских труб поступают напрямую в надзорные органы. Идея, вызвавшая сопротивление промышленников, реализуется со скрипом. «В Красноярском крае мы не видим этих датчиков до сих пор», — говорит Колотов. В итоге доказать, кто именно «испортил воздух», по-прежнему сложно.
«Сейчас, если вы видите превышение ПДК, завод говорит: „Докажите, что это мы!‟. Чтобы сделать проверку, вы должны пойти в прокуратуру и обосновать, почему вам нужно вне плана „кошмарить бизнес‟. Кроме того, вы обязаны предупредить хозяйствующий субъект о проверке. После этого трудно рассчитывать на получение достоверной информации», — объясняет красноярский общественник.
То, что при обсуждении квотирования тема датчиков не поднимается, свидетельствует о том, что бизнес победил в этом вопросе, считает собеседник Eurasianet.org. В итоге неясно, как государство будет отслеживать соблюдение квот. Превратить квотирование в формальность может и слабость экологического контроля. Численность инспекторов Росприроднадзора сокращается год от года, и составляла 1490 человек к началу 2020 года. По оценке Блокова, она меньше, чем штат сотрудников подобной службы в пятимиллионной Финляндии. При этом в поле зрения ведомства находится свыше 100 тыс. предприятий.
В таких условиях привлечь загрязнителей к ответственности практически невозможно, что с квотами, что без, полагает эксперт. Есть вопросы и к компенсационным мероприятиям, в которых обяжут участвовать компании, неспособные или не пожелавшие снижать выбросы в атмосферу. По мнению Александра Колотова, некоторые высказывания чиновников указывают на то, что «выкуп» может оказаться символическим. В частности, министр экологии Красноярского края Павел Борзых пообещал высадить в городе 25 тысяч саженцев крупномерных деревьев.
«У одного из предыдущих мэров Красноярска был слоган: "Миллионному городу миллион деревьев". На этом фоне цифра: 25 тысяч саженцев выглядит жалко», — комментирует общественник. Оба эксперта не отвергают квотирование как принцип, но сомневаются, что механизм будет работать, если не произойдет других изменений. Без современной системы учёта выбросов и мониторинга качества воздуха, расширения штата эко-инспекторов и эффективных стимулов модернизировать «грязное» производство разговоры о квотах так и останутся сотрясением воздуха.
Иван Александров — псевдоним российского журналиста