«Реформы — это единственный путь, лучший путь к дальнейшей евроатлантической интеграции», — отметил генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг в апреле этого года. Важность проведения реформ для приближения к НАТО понимают и на Украине. Выражение, что в НАТО вступает не армия, а вся страна, стало почти крылатым за годы ее интеграции в Альянс.
Интеграция в НАТО позволит завершить реформы, начатые Украиной для получения безвизового режима с ЕС. Дорожная карта членства в НАТО может стать сердцевиной нового подхода обусловленности (conditionality): чем успешнее реформы, тем выше шансы на членство.
Hromadske публикует фрагменты из исследования «Маршрут к членству. Почему Украине стоит предложить дорожную карту для вступления в НАТО?» аналитического центра «Новая Европа». Рассказываем, как желание вступить в НАТО меняло посткоммунистические страны, какие реформы уже воплотила Украины, чтобы получить шанс стать членом Альянса, и как нужно выстраивать дальнейшее взаимодействие.
Сначала реформы, потом членство — или наоборот?
Если в Брюсселе традиционно настаивают на последовательном процессе — сначала реформы, потом План действий по членству (ПДЧ), то в Киеве убеждены в эффективности другого подхода: реформы могли бы проходить параллельно с выполнением Плана действий или другой дорожной карты, на основе выполнения которой принималось бы решение о членстве.
Логика украинской стороны базируется на собственном опыте — колоссальный прогресс во внедрении реформ, который произошел после 2014 года, стал возможным во многом благодаря тесному сотрудничеству с международными партнерами.
Самым красноречивым примером был План действий по либерализации визового режима, выполнение которого открыло украинцам возможность безвизовых поездок в ЕС.
Этот план дал настоящий толчок целому ряду реформ. Прежде всего потому, что ценность безвиза была понятна рядовым украинцам: они могли на себе ощутить преимущества такого шага, а потому поддерживали его и ожидали скорейшего его получения. Это заставляло политиков, публично декларировавших проевропейскую позицию, голосовать «за» и осуществлять «безвизовые реформы» (в том числе непопулярные среди политических элит антикоррупционные) даже вопреки собственному желанию.
Сейчас украинцы чувствуют и понимают преимущества от вступления в НАТО в контексте усиления обороноспособности страны. Поэтому предоставление четкой дорожной карты членства в Альянсе, которая опиралась бы на перечень конкретных реформ, может стать серьезным дополнительным мотиватором для их проведения. Условие «чем успешнее реформы, тем выше шансы на членство» может привести к ускорению реформ на Украине.
Как это сработало в других странах
Опыт стран Балтии и Центральной Европы также демонстрирует, что получение Плана действий по членству в НАТО положительно повлияло на процесс реформ в этих государствах.
Эстонские исследователи отмечают, что те реформы, которые были проведены в стране, были внедрены «благодаря стимулу членства, давлению со стороны государств-партнеров, жестким отзывам и оценке со стороны НАТО, а также решимости и сотрудничеству стран Балтии». Более того, проведенные реформы положительно настроили общество на изменения, позволили правительству осуществить и другие непопулярные, но необходимые внутренние трансформации.
Румыния также сделала существенный прогресс в борьбе с коррупцией с тех пор, как впервые вдохновилась идеей присоединения к Альянсу. Именно коррупцию считали «наибольшей уязвимостью для национальной безопасности Румынии», а также «главным препятствием для членства в НАТО».
Сотрудничество с партнерами на пути членства в ЕС и НАТО помогло стране очень сильно продвинуться вперед в этом направлении. А решение пригласить Румынию к переговорам о вступлении в НАТО «стало серьезным импульсом для увеличения национальной самоуверенности» и «высвободило положительную энергию» для дальнейшего внедрения реформ.
Глава миссии Хорватии при НАТО Давор Божинович также в свое время отмечал, что стране удалось достичь существенного прогресса в реформах в рамках ПДЧ: «Когда Хорватия взяла на себя ответственность проводить реформы, НАТО взяло на себя обязательства давать рекомендации в этом процессе и направлять Хорватию к членству в рамках ПДЧ».
Почему нынешнего взаимодействия недостаточно
Сейчас главным инструментом по внедрению реформ на Украине при поддержке Альянса является Годичная национальная программа Украина-НАТО (ГНП), которая с 2009 года заменила целевые годичные планы действий Украина-НАТО. Последние ГНП в Украине идентичны по своей структуре с Планом действий по членству, то есть могли бы стать таким же инструментом по внедрению необходимых реформ.
Однако ГНП в их нынешнем виде не способны справиться со своей реформаторской миссией по ряду причин. В частности, из-за:
— отсутствия четко определенных и сформулированных приоритетов, которые отражали двустороннюю повестку дня Украины и НАТО (действующая ГНП покрывает почти все сферы жизни и содержит 475 приоритетов);
— формального подхода к определению и соблюдению дедлайнов;
— отсутствия надлежащего мониторинга и контроля за осуществлением со стороны НАТО;
— недостатка взаимосвязи между эффективным выполнением ГНП и будущим членством.
Яркий пример, которым можно проиллюстрировать недостатки ГНП, — блок по реформированию Службы безопасности Украины.
В Годичной национальной программе на 2020 год содержатся довольно размытые задачи по реформированию СБУ с долгосрочными дедлайнами. Например, «разработка нормативно-правовой базы реформирования Службы безопасности Украины (конечный срок выполнения — 2025 год)». В то же время отсутствие четких формулировок о полномочиях СБУ (в ГНП на 2021 год прописан пункт о «законодательном уточнении полномочий и задач Службы безопасности Украины») приводит к разночтениям.
Несмотря на то, что рекомендации НАТО по реформе СБУ достаточно четкие и касаются лишения ее полномочий в сфере борьбы с коррупцией и экономическими преступлениями, сокращения функций расследования, демилитаризации, общественного надзора и т.п., представители СБУ иногда трактуют пункт ГНП об «уточнении полномочий» как необходимость эти полномочия расширить путем внесения соответствующих поправок в законопроект о реформе СБУ.
И в Альянсе, и на Украине отмечают, что для серьезного сближения Украины с НАТО нужны прежде всего реформы в оборонной, антикоррупционной и судебной сферах, а также развитие демократических институтов.
На сегодняшний день на Украине уже многое сделано и для обеспечения демократического развития, и для достижения политической и военной совместимости с НАТО. Важно отметить, что эти шаги удалось осуществить, в том числе и благодаря взаимодействию с НАТО, что еще раз подтверждает положительное влияние интеграции в Альянс на внутренние трансформации в стране. Скажем, определенные реформы и изменения в структуре Министерства обороны и ВСУ осуществлялись именно в моменты более тесного сотрудничества Украины с Альянсом.
Какие реформы были проведены в Украине благодаря НАТО?
Каковы же главные реформаторские достижения Украины, воплощенные благодаря сотрудничеству и поддержке со стороны НАТО?
Неиспользование вооруженных сил Украины в политических целях. Вооруженные силы Украины ни во время Оранжевой революции 2004 года, ни во время Революции Достоинства 2014-го не были использованы против мирных протестующих. Существует мнение, что длительное сотрудничество с Альянсом оказало влияние на разграничение армии и политики.
Гражданский министр обороны. Именно благодаря сотрудничеству с НАТО на Украине была введена норма, что Министерство обороны должно возглавлять гражданское лицо, согласно общепринятой практике государств-членов НАТО. Ранее должность министра обороны Украины обычно занимали военные.
Гражданский министр — это элемент гражданского демократического контроля за силами обороны государства. И хотя на Украине все еще существует необходимость выстраивания четкой системы контроля общества, парламента и правительства над силами обороны, введение нормы о гражданском министре обороны стало фундаментом этого процесса и началом мировоззренческой эволюции.
Запуск реформы «Укроборонпрома» и обзор ОПК. На Украине была начата реформа государственного концерна «Укроборонпром» в соответствии с руководящими принципами Организации экономического сотрудничества и развития — речь идет о реорганизации оборонной промышленности прозрачным и справедливым образом.
Корпоратизация концерна должна создать условия для привлечения инвестиций и начала работы с иностранными компаниями, в частности из стран НАТО. Корпоративная система управления объектами государственной собственности в оборонно-промышленном комплексе является одним из главных показателей совместимости с НАТО.
Недавно на Украине также провели обзор оборонно-промышленного комплекса, который проходил при активном привлечении советников НАТО.
Положительные изменения в вооруженных силах: J-структура, сержантский корпус, воинские звания. У Украины есть относительный прогресс в переводе Генерального штаба и органов военного управления ВСУ на J-структуру — типовую структуру штабов НАТО.
Речь идет о структурной реорганизации Генерального штаба с созданием управлений, занимающихся различными сферами. К примеру, J-1 — управление, J-2 — разведывательное обеспечение, J-3 — оперативная деятельность и т.д. Это позволяет активно взаимодействовать воинским подразделениям государств-членов и государств-партнеров Альянса во время совместных операций или учений.
Несмотря на то, что для полного внедрения соответствующих изменений в ВСУ необходимо еще много работы, ведь эта концепция для украинцев совершенно нова, запуск реформы — это позитивный шаг.
Важным примером внедрения лучших практик и норм Альянса стало реформирование сержантского корпуса ВСУ в соответствии с лучшими практиками НАТО — реформирование структуры сержантских должностей, совершенствование системы денежного обеспечения, обеспечения жильем и тому подобное.
Также в 2020 году на Украине были установлены новые воинские звания высшего офицерского состава в соответствии с воинскими званиями, принятыми в государствах-членах НАТО. А в начале 2021 года украинские воинские звания были переведены на коды военных рангов НАТО.
Положительные изменения наблюдаются и в вопросах медицинского обеспечения военных, военного образования и тому подобных.
Уменьшение секретности: публичные и оборонные закупки. Увеличение прозрачности в различных сферах, в том числе в публичных и оборонных закупках, согласно лучшим практикам государств-членов НАТО — одно из важных требований Альянса к государствам-кандидатам на членство.
Так, в НАТО приветствовали создание открытой электронной системы публичных закупок ProZorro. Кроме того, открытые тендеры в принципе начали организовываться на Украине, чего до 2014 года почти не было, и это способствовало расцвету коррупции. В тендерной сфере наконец воцарился принцип «все видят всё». Кроме того, введение системы ProZorro привело к экономии 4,7 миллиарда долларов бюджетных средств с 2016 года.
По предложению НАТО на Украине также начали реформу оборонных закупок — соответствующий закон был принят в 2020 году, сейчас идет работа над подзаконными актами. Проведение реформы будет способствовать конкуренции и развитию, а также снижению коррупционных рисков в сфере оборонных закупок.
В 2015 году Украина присоединилась к Агентству НАТО по поддержке и снабжению. Теперь она может покупать оборонную продукцию у партнеров по НАТО без посредников и по более низким ценам — собственно, идет речь о евроатлантической интеграции украинской оборонной промышленности. В 2019 году были осуществлены первые закупки через эту систему.
Также, чтобы Украина отказалась от советской культуры тотального засекречивания, Альянс поддержал инициативу Украины изменить законодательство об охране государственной тайны. Эта инициатива предусматривает разработку конкретных процедур по рассекречиванию. Сейчас она находится в разработке в парламенте.
Начало деятельности новых спецслужб. Во многом благодаря НАТО Украина наконец начала трансформировать Службу безопасности.
Реформа предусматривает, в частности, лишение СБУ несвойственных ей полномочий в сфере противодействия коррупции и борьбы с экономическими преступлениями. В мае 2021 года правительство приняло решение о создании Бюро экономической безопасности, которое лишает СБУ функций в сфере экономики и ликвидирует налоговую милицию.
Несмотря на серьезное внутреннее сопротивление, Украина сдвинула с места эту реформу только потому, что НАТО последовательно и в течение длительного времени инвестировало в этот вопрос много своего политического капитала. Реформа стала одним из так называемых пяти «евроатлантических законов» и одной из ключевых предпосылок для дальнейшего сближения Украины с Альянсом.
Украина также начала активно коммуницировать с руководством НАТО на топ-уровне. Так, во время телефонного разговора с Владимиром Зеленским Йенс Столтенберг отметил, что реформа СБУ ускорит евроатлантическое движение Украины.
Другой пример в этой сфере — закон о разведке, который был принят в 2020 году по рекомендации Альянса. Он заменил устаревший закон 2001 года, который уже не отвечал современным реалиям, и создал предпосылки для эффективной работы и взаимодействия между разведывательными органами Украины в условиях российской агрессии.
Какие еще важные изменения в стране произошли с участием Альянса?
Есть также ряд реформ, где НАТО не играло первую скрипку среди международных партнеров, но всячески способствовало процессу.
Новые антикоррупционные институты. После 2014 года на Украине был создан ряд институтов по борьбе с коррупцией в органах власти. Наиболее важные и успешные из них — Национальное антикоррупционное бюро (НАБУ) и Специализированная антикоррупционная прокуратура (САП). До этого на Украине не было ни одного подобного органа, а антикоррупционная деятельность зачастую сводилась к борьбе с политическими оппонентами.
За шесть лет работы НАБУ и САП фактически уничтожили неприкосновенность топ-чиновников: было привлечено к ответственности более пятисот человек, в основном — чиновники. Только в 2020 году в результате возбуждения уголовных производств НАБУ и САП государству было возвращено 1,9 миллиарда гривен.
Создание НАБУ и САП было одним из условий визовой либерализации между Украиной и ЕС, и это еще раз свидетельствует об эффективности механизма обусловленности (conditionality) — получение вознаграждений за проведение реформ.
Начало работы Высшего антикоррупционного суда (ВАКС). Самое большое, но едва ли не единственное достижение Украины в судебной реформе. Создание ВАКС было условием МВФ, однако образования этого органа ожидали от Украины и в НАТО.
Фактически Антикоррупционный суд был создан, чтобы работа НАБУ и САП не была похоронена в судах общей юрисдикции. К сфере его полномочий относится рассмотрение дел Национального антикоррупционного бюро о коррупции среди чиновников.
Самое большое достижение в создании ВАКС — избрание судей в этот суд на основе открытого конкурса с привлечением Общественного совета международных экспертов. Масштабирование такого подхода на всю судебную систему с приоритетом на очистку органов судейского самоуправления — Высшего совета правосудия и Высшей квалификационной комиссии судей с привлечением международных экспертов — может стать залогом успешной судебной реформы.
Электронное декларирование и контроль над партийными финансами. С 2016 года на Украине ввели беспрецедентную систему электронного декларирования доходов, имущества и активов всех государственных должностных лиц и членов их семей, что было одним из ожиданий Альянса в 2015 году.
Такое детальное электронное декларирование для госслужащих стало одним из ключевых антикоррупционных инструментов в Украине. Этим не только были увеличены открытость и прозрачность, но и введена ответственность за недекларирование доходов и незаконное обогащение.
Администрирует, контролирует и проверяет декларации созданное в 2015 году и перезагруженное в 2019-2020 годах Национальное агентство по предотвращению коррупции (НАПК).
Среди других важных сфер ответственности агентства — мониторинг финансирования политических партий. Недавно НАПК начало привлекать политические партии к ответственности за недостоверные сведения в отчетах. В результате агентство инициировало приостановку финансирования нескольких парламентских политических партий.
* * *
Таким образом, на Украине действительно есть истории успеха во внедрении реформ в различных сферах. Однако справедливым будет отметить, что большинство из них удалось провести именно благодаря поддержке международных партнеров и механизму обусловленности (conditionality) — в рамках Плана действий по визовой либерализации с ЕС, сотрудничества с Международным валютным фондом, а также сотрудничества с НАТО.
В то же время проведение реформ не является стабильным и порой сталкивается с внутренним сопротивлением.
Так, например, возникают попытки через другие суды заблокировать рассмотрение в ВАКС дел о коррупции топ-чиновников, парламент пытается уволить вопреки действующему законодательству директора НАБУ и урезать полномочия НАПК по контролю над использованием партиями государственного финансирования, Конституционный суд декриминализировал недостоверное декларирование и тому подобное.
Представители гражданского общества верят в силу conditionality в рамках усиленной интеграции в НАТО. Предоставление Украине дорожной карты с четкой перспективой членства может стать очень эффективным коммуникационным инструментом с точки зрения продвижения реформ в стране.