Даже после того, как 21 июля США и Германия опубликовали совместное заявление, целью которого было ослабить широко распространенные опасения по поводу газопровода «Северный поток — 2», проект продолжает привлекать внимание оппозиции в Вашингтоне и во всей Европе — и по понятным причинам.
На протяжении многих лет президент России Владимир Путин использовал природный газ в качестве политического оружия, особенно против Украины, и «Северный поток — 2», похоже, направлен на расширение масштабов этого воздействия. В июне на Петербургском международном экономическом форуме Путин сам пригрозил сократить транзит газа через Украину, если Киев в достаточной степени не проявит «добрую волю». Тем временем «Газпром», владелец газопровода, сокращает поставки газа в Европу, что ведет к росту цен, и дает понять, что дефицит поставок уменьшится только тогда, когда «Северный поток — 2» будет полностью введен в эксплуатацию.
Неудивительно, что украинцы, поляки, многие немцы, большая часть членов Европейского парламента, многие чиновники всего Европейского союза (ЕС) и подавляющее большинство членов зачастую разобщенного Конгресса США остаются убежденными противниками проекта.
Поэтому Германия и США должны приложить большие усилия и действовать быстро, чтобы выполнить обязательства, которые они изложили в своем совместном заявлении, по противодействию использованию Россией энергетики в качестве «оружия». Им придется это делать, поскольку Германия и США теперь несут ответственность за последствия, если проект воодушевит Путина и послужит для него стимулом продолжать запугивать Украину или другие европейские страны, используя энергоносители или другие средства.
Политические документы, такие как это совместное заявление, предполагают как риски, так потенциальные выгоды. В худшем случае они служат прикрытием для бездействия. Но в лучшем случае они могут мобилизовать правительства на решение проблем. Этот документ стал серьезным шагом для Германии, президент которой в начале этого года все еще утверждал, что газопровод является стратегическим мостом, связующей нитью с Москвой. Если Берлин и Вашингтон говорят серьезно, и отвечают за свои слова, их заявление может послужить платформой для устранения (хотя бы частичного) рисков, связанных с «Северным потоком — 2», и противодействия победе Путина, которой опасаются многие критики.
Основываясь на положениях совместного заявления, им следует сделать следующее:
Исходить из обязательств Германии вводить ограничительные меры — включая санкции — в отношении экспортных возможностей России в Европе в энергетическом секторе или других экономически значимых секторах, если Россия будет использовать энергоносители в качестве «оружия» или иным образом усилит свою агрессию против Украины. Выбор российского экспорта в качестве «мишени», объекта воздействия является новым и потенциально значительным шагом. Вполне возможно, что реализовать эти меры будет сложно: Россия экспортирует нефть, газ и другие сырьевые товары в Европу — и в США, где Россия является основным источником сырой нефти. И быстрое прекращение подачи газа может быть сопряжено с трудностями. Но формулировка «экспортные возможности» может предполагать введение набора новых, нестандартных и изощренных санкций — например, блокирование определенных инвестиций или доступа к технологиям с тем, чтобы ограничить экспортные возможности России. В любом случае Соединенным Штатам, Германии, ЕС и ключевым странам-членам ЕС необходимо незамедлительно провести консультации и подготовить пути реализации этого положения. США и Германия также должны выработать общее понимание «порога», превышение которого будет означать, что Россия усиливает свою агрессию против Украины и использует энергию в качестве «оружия». Чем отчетливее будет это понимание, тем выше будет сдерживающая ценность обязательств Германии. США и Германия не могут позволить себе ждать до тех пор, когда Путин предпримет шаги по подготовке своих вариантов.
Исходить из обязательств Германии соблюдать принципы Третьего энергетического пакета ЕС в отношении «Северного потока — 2». Третий энергетический пакет представляет собой набор регулятивных норм, призванных предотвратить монопольного влияния на энергетическую систему ЕС, включая такие меры, как анбандлинг, доступ третьих сторон и прозрачные тарифы. Учитывая его закрытый и непрозрачный характер, «Северный поток — 2» и «Газпром» не совсем соответствуют нормам Третьего энергетического пакета ЕС. С помощью строгого соблюдения принципов Третьего энергетического пакета можно либо заблокировать «Северный поток — 2», либо вынудить к существенным изменениям в плане его эксплуатации и владения им таким образом, чтобы он стал менее эффективным инструментом в руках Кремля для достижения его целей на Украине. Есть прецедент и для его применения: Суд Европейского Союза в июле принял решение по делу о газопроводе OPAL, согласно которому «энергетическая солидарность», ключевой принцип Третьего энергетического пакета, является правовым, а не просто политическим принципом. США и Германия, проведя консультации с ЕС и заинтересованными европейскими странами (включая Польшу и Украину), должны определить, как они будут взаимодействовать с судами и регулирующими органами, чтобы заставить владельцев «Северного потока —2» придерживаться европейских норм, а не полагаться на политическую протекцию, чтобы обойти их.
Принять меры по поддержке безопасности и модернизации энергетического сектора Украины, включая обязательство Германии (при поддержке США) добиться продления на 10 лет соглашения Украины с Россией о транзите газа до первого сентября. А также предпринять ряд шагов, поддерживаемых США и Германией, направленных на оказание помощи Украине в модернизации ее энергетической системы, включая интеграцию ее энергосистемы с европейской, благодаря чему Украина станет неотъемлемой частью энергетического перехода Европы к альтернативным источникам энергии. Энергетическая система Украины, зависящая от российской энергетики и являющаяся источником повсеместной коррупции, уже давно является стратегическим препятствием. Но Украина добилась значительного прогресса в решении обеих проблем, предоставив как себе, так и Соединенным Штатам и Германии большие возможности для работы. Продление соглашения о транзите газа (и увеличение издержек для России в случае повторного отключения или сокращения поставок газа) позволит уменьшить влияние Путина на Украину (хотя добиться соблюдения будет сложно). Реформа энергетического сектора и интеграция с Европой могут иметь значительные долгосрочные последствия, если отнестись к этому серьезно. Германии и Соединенным Штатам придется действовать быстро, чтобы добиться успеха в продлении соглашения о транзите газа. Совместное заявление означает, что «Северный поток — 2» теперь связан с продлением соглашения о транзите газа политически, если не юридически, что дает Германии некоторые рычаги влияния, которые она должна использовать. В совместном заявлении США и Германия также обязались оказать финансовую поддержку Украине в энергетическом переходе на альтернативные источники энергии, в том числе путем финансирования разработки водорода и внедрения возобновляемых источников энергии, чему обе страны могут в значительный степени поспособствовать. Наконец, США и Германия могут объединить эти усилия с усилением поддержки выдвинутой странами Центральной Европы «Инициативы трех морей», программы инвестиций в инфраструктуру, которая включает развитие энергетики.
То, что администрация Байдена девятого августа назначила Амоса Хохштейна (Amos Hochstein) старшим советником Госдепартамента по энергетической безопасности, является отрадным событием. Хохштейн занимал аналогичную должность в администрации Обамы, он хорошо знаком с проблемами и игроками и давно является противником «Северного потока — 2». Он подходит для работы по надзору за выполнением наилучших положений совместного заявления.
И Хохштейн, и будущий специальный представитель Германии должны действовать быстро. Мы рекомендуем создать механизм, предусматривающий участие этих специальных представителей и их коллег из других стран, справедливо и беспристрастно относящихся к этой проблеме, а также сотрудничество с Энергетическим советом США-ЕС для наблюдения за действиями России. Этот механизм должен предусматривать выработку рекомендаций о действиях (включая санкции и ограничения в отношении «Северного потока — 2») в ответ на любую неприемлемую политику России в сфере энергетики.
Совместное заявление, не являющееся само по себе ни исполнительной силой, ни юридически обязательным, тем не менее, содержит обязательства, которые, в случае их выполнения, могли бы позволить возложить на Россию более серьезную ответственность и защитить энергетическую безопасность Европы. Путин и подвластные режиму российские СМИ с самодовольной ухмылкой восприняли недавний успех в решении вопроса о завершении строительства «Северного потока — 2», но благодаря сотрудничеству и решимости США, Германия и Европа, включая Украину, могут изменить ситуацию.