Осторожно, экономисты!

В 1962 году один из величайших экономистов XX века Кеннет Эрроу (Kenneth Arrow) вошел в Совет экономических консультантов США. Совет был создан за 15 лет до этого для предоставления президенту беспристрастного экономического анализа. Джон Кеннеди тогда только пришел в Белый дом, а Демократическая партия обсуждала целесообразность и способы расширения доступа граждан к медицинскому страхованию. У Эрроу были все возможности для участия в дискуссиях, он был экспертом по рыночной динамике и сбоям, а годом позже опубликовал крупную статью в AmericanEconomicReview, которая положила начало такому научному направлению, как экономика здравоохранения. В статье утверждалось, что рынок медицинских услуг изобилует неверной информацией и отличается асимметричностью переговорного потенциала, что затрудняет справедливое ценообразование. Эта фундаментальная мысль сформировала дальнейшую позицию экспертов по вопросам здравоохранения в отношении области их деятельности.

Через три года после того, как Эрроу стал работать в Белом доме, Конгресс учредил госпрограммы медицинского страхования "Медикэр" для людей 65+ и "Медикейд" для малоимущих. Это были крупнейшие на данном направлении изменения политики США, и Эрроу наверняка принимал участие в их разработке. Но когда в 2015 году я спросил его об этом напрямую, ответ меня удивил: по сути, никакой роли он не сыграл. Эрроу, который в итоге получит Нобелевскую премию за вклад в экономику, никогда не принимал участия в консультациях по "Медикэр" и "Медикейд" — ни внутри правительства, ни за его пределами.

Сейчас его непричастность к этой работе, конечно, вызывает удивление. Невозможно представить, чтобы хоть сколько-нибудь значительное изменение федеральной политики произошло без участия экономистов. Реши сейчас Конгресс еще сильнее расширить сферу здравоохранения, Брукингский институт, Гарвардский университет и множество других аналитических центров тут же стали бы штамповать директивные документы и идеи. Институт градостроительства и корпорация RAND подвергли бы любое предложение правительства качественному анализу. В коридорах Белого дома и Управления Конгресса по бюджету возникли бы толпы экономистов, а правительственные чиновники исполнительного и законодательного аппаратов засели бы за расчеты.

Но, как пишет социолог Мичиганского университета Элизабет Попп Берман (Elizabeth Popp Berman) в книге "Думать, как экономист" (Thinking Like an Economist), на протяжении большей части современной американской истории экономисты не имели практически никакого влияния на политику и нормотворчество. Ситуация изменилась лишь в 1960-х. С тех пор и до середины 80-х правительственные структуры создавали отделы экономики и политики для проведения анализа затрат и выгод от предложений. Для их поддержки руководящие кадры сферы образования и ученые учредили целую сеть школ государственной политики и образовательных программ магистратуры, а также новые аналитические центры и компании по оценке государственной политики. Судьи при вынесении решений тоже начали прибегать к экономическому анализу. В конце концов, дисциплина стала не просто частью законодательного процесса, а заняла в нем центральное место.

Хронология составляет основную часть книги "Думать, как экономист". Она представляет собой самобытный, содержательный и убедительный сюжет. Избегая небезызвестных макроэкономических дебатов между кейнсианцами (которые подчеркивали важность государственных расходов) и монетаристами (которые акцентировали внимание на контроле денежной массы), Берман предлагает свежий взгляд на широкий спектр микроэкономических тем: антимонопольное законодательство, борьбу с бедностью, здравоохранение и окружающую среду. Она смещает акцент с роли свободного рынка в таких учреждениях, как Чикагский университет, и утверждает, что растущую политическую мощь экономики обусловили левоцентристы. По словам Берман, сторонники активности правительства полагали, что экономический анализ поможет гарантировать эффективность достижения государством обозначенных целей — начиная со снижения уровня бедности и повышения транспортной доступности и заканчивая поддержанием конкурентоспособности рынков.

Как социолог Берман, к ее чести, отделяет собственные оценочные суждения от исторического анализа, и если читатель пропустит первую и последнюю главы ее книги, то не узнает о том, что автор не одобряет те события, которые описывает. Из этих глав становится ясно, что ей не по душе рост мощи экономики, которая ставит эффективность выше рационального распределения социальных и природоохранных затрат и ограничивает амбиции политиков. Последние могли бы достичь определенного прогресса при наличии такой системы, в рамках которой государство берет на себя все расходы на здравоохранение, списывает долги за обучение и принимает другие лоббируемые левыми прогрессистами шаги. Берман утверждает, что "очевидное отсутствие амбиций у демократов" при Билле Клинтоне и Бараке Обаме было минимум отчасти вызвано появлением особого типа мышления, который она называет "экономическим ходом мысли". Именно он преобладает сегодня в Вашингтоне.

Довольно убедительное обвинение, учитывая яростные нападки, которым подвергается сегодня ортодоксия свободного рынка. Правда, доводы Берман против экономики основаны скорее на суждениях, чем на доказательствах. Она недооценивает степень развития экономической мысли на фоне реально возрастающего понимания и считает это не более чем демонстрацией мощи. Она фокусируется на правах, а не последствиях, при этом игнорирует множество основанных на правах подходов, которые противоречат ее ценностям — вроде убеждения, что люди с высоким доходом имеют право на налоговые льготы. Наконец, она считает, что экономисты и их доводы ценятся выше, чем должны. Знаете, будучи председателем Совета экономических консультантов, я мог только мечтать о том объеме власти, который она приписывает людям вроде меня.

По словам Берман, путь экономики к выдающейся роли начался во время Второй мировой, когда страны полагались на так называемое "исследование по оперативным вопросам" для выяснения лучшего способа достижения конкретных целей, например, какими самолетами бомбить и в каком количестве. Применение количественных методов для улучшения процесса принятия решений всегда было тесно связано с экономикой, а военный аналитический успех побудил ВВС США продолжить финансирование даже после победы союзников. С этой целью в 1948 году появилась корпорация RAND — один из первых крупных аналитических центров Соединенных Штатов.

RAND разработала систему "планирование-программирование-бюджетирование" (ППБ), которая, по словам Берман, начиналась с "определения общих целей агентства или офиса; определения различных программ для достижения целей; квантификации (по возможности), экономической эффективности этих альтернативных программ; а затем использования полученной информации в качестве руководства для составления бюджета". Поначалу систему использовали в основном вооруженные силы. Но в 1965 году президент Линдон Джонсон распространил ППБ на всю исполнительную власть, внедрив "экономический ход мысли" во внутреннюю политику. Вскоре по всему федеральному правительству начали создавать отделы для проведения экономического анализа. Возглавлявшие их экономисты, такие как Элис Ривлин (Alice Rivlin) и Ален Энтховен (Alain Enthoven), часто применяли его к целому ряду связанных с бюджетом областей. В отделах работали люди с опытом в сфере политики. Федеральное правительство стало собирать больше данных о самом себе и об американском обществе, а сотрудники отделов — проводить все более сложные расчеты. Растущий спрос на этот вид деятельности удовлетворяли университеты, на базе которых стали появляться школы политики и новые экономические степени.

В конце концов, с госбюджетов работа экономистов "перекинулась" на сферу регулирования, где от анализа экономической эффективности (для поиска наименее затратного способа достижения цели) они перешли к анализу издержек и выгод (для определения приоритетности целей). Возросло их влияние на ключевые политические решения. Экономисты убедили президента Джимми Картера отменить регулирование авиационной отрасли (1978 г.) и отрасли грузоперевозок (1980 г.). — с помощью анализа эффективности затрат ему доказали, что открытые рынки позволят оперативнее и эффективнее осуществлять транспортировку людей и товаров. К тому времени, когда Джордж Буш-старший покинул пост президента, этот вид анализа превратился в неотъемлемую часть всей регуляторной политики.

В тот же период, благодаря экономическим исследованиям, ученые и юристы начали отходить от стереотипа об отрицательной природе крупных компаний и изучать практические компромиссы, которые оказывают на потребителей слияния и корпоративное поведение. В исследованиях экономисты показали, что консолидация далеко не всегда отрицательна, и их выводы набирали все больший вес для Минюста, Федеральной торговой комиссии, а потом и судов. Таким образом, стремление применять антимонопольное законодательство значительно снижалось.

Сегодня у экономистов есть собственный отдел в Белом доме, где они анализируют пути развития экономики в ответ на политические изменения, а также списки потенциальных выгодоприобретателей. Столь же важную роль они играют в большинстве госучреждений, прочно закрепившись в бюджетном и регуляторном процессах и в правоохранительных органах, таких как Федеральная торговая комиссия (ФТК). Берман это развитие событий не радует. "Интересно, появилась ли бы когда-нибудь "Медикэр", если бы БУК [Бюджетное управление Конгресса] существовало в 1965 году", — пишет она.

Социолог приписывает влиянию экономистов и их идей куда больше значения, чем они заслуживают. Экономика, безусловно, куда более важна для законодательного процесса, чем история, психология или другие дисциплины — иначе существовал бы, например, Совет социологических консультантов. Но зачастую политики по-прежнему используют ее исключительно в собственных целях, а не для освещения и лучшего понимания проблематики. Действительно, чиновники регулярно прибегают к экономическому анализу просто для рационализации уже принятых решений. Во время заседания в Белом доме один человек, занимающий важную политическую должность, которая как раз предполагает немилый Бергман анализ "затраты-выгоды", наклонился ко мне и шепотом поинтересовался о заместителе директора по связям с общественностью при президенте: "Он самый важный в этом зале или не настолько?"

Берман бы понравилось, что экономический анализ зависим от политических решений. Но мнение экономистов часто задвигается на второй план как раз по тем причинам, которые она бы поддержала, включая ужесточение регулирования. В 2014 году Совет экономических консультантов проанализировал лимиты выбросов электростанций в рамках правительственной инициативы "Чистая энергия" по сокращению выбросов углерода. Выяснилось, что предельная выгода от ужесточения мер настолько превысила предельные издержки, что предлагаемых Агентством по охране окружающей среды правил оказалось попросту недостаточно. При этом более амбициозный курс ведомство взять отказалось. Его сотрудники по понятным причинам рассчитывали, что в судах наши идеи будут уязвимы, и мы с этим суждением полностью согласились.

В широком смысле изменение климата — это одна из тех областей, где проблему представляет не сила экономистов, а их слабость. Насколько мне известно, в 2019 году экономисты написали крупнейшее в истории открытое письмо, собравшее более 3,5 тысяч подписей представителей всего политического спектра и опубликованное в Wall Street Journal. Они призывали к введению в США углеродного сбора и дивидендов, благодаря чему сокращение выбросов было бы куда больше, чем в рамках плана "Построить лучше, чем было" (Build Back Better). Он включал ряд климатических идей, которые по большей части разрабатывались в отсутствие порицаемых Берман экономических обоснований.

Берман, разумеется, выступает за агрессивную политику сокращения выбросов — наряду со множеством других сдвигов левого толка. Но она утверждает, что правительствам следует вносить изменения в рамках процесса, основанного на ключевых правах человека и универсальности, а не посредством углубления в детали количественного анализа и компромиссов. Она ратует за стратегию административно-контрольных мер в климатической политике, в соответствии с которой правительство будет определять безопасные уровни выбросов и требовать их соблюдения, "как могли бы предложить демократы в 70-х". При Обаме данный тип регулирования "даже не обсуждался", сетует она.

Актуализация основных прав хоть и способна породить привлекательные политические лозунги — а иногда эти права действительно могут взять верх, — может оказаться скверным способом разработки экономической политики, которая улучшит жизнь людей. Взять то же загрязнение окружающей среды. Берман благосклонно отзывается о правилах, основанием для которых служит "слепая вера в неэтичность и, следовательно, наказуемость загрязнения окружающей среды". Звучит привлекательно, но выстроить на этой концепции государственную политику не получится. Мир не может в одночасье ликвидировать все выбросы углерода, а попытки в этом направлении наткнутся на другие моральные принципы, включая безнравственность лишения возможности работать людей с низким и средним доходом и повышение стоимости всего, что они покупают. Чтобы в установленном порядке постепенно сократить выбросы углекислого газа, странам необходимо провести исследования эффективности затрат и дистрибутивный анализ. Другими словами, без экономического анализа не обойтись.

Экономические исследования имеют неоценимое значение и в других сферах законодательного процесса, таких как расходы на социальное обеспечение. Многие активисты поддерживают всеобщие выплаты членам одного общества вне зависимости от благосостояния, исходя как из моральных соображений, так и из убежденности в том, что это оказывает благоприятное воздействие на стабильность политики. Недостатки есть у обоих обоснований. В качестве альтернативы правительство США могло бы выделить либо 10 000 долларов беднейшим семьям, либо 2 500 долларов всем домохозяйствам. В первом случае — более безопасном с политической точки зрения — удалось бы эффективнее снизить уровень бедности. Вопреки распространенному мнению, целевые программы со временем оказываются устойчивее универсальных. Программы для людей с низкими доходами, такие как налоговый зачёт за заработанный доход, "Медикэйд" и помощь с питанием, многократно расширились как при демократах, так и при республиканцах, тогда как универсальные ослабли (страхование на случай отсутствия занятости). С сокращением бюджета столкнулись даже две наиболее известные программы всеобщего социального обеспечения в Соединенных Штатах — "Социальное обеспечение" и "Медикэр".

Отчасти скептицизм Берман в отношении экономической политики обусловлен ее профессиональной убежденностью в том, что эволюцию экономического мышления движут не теоретические достижения и доказательства, а интересы сильных мира сего. В контексте эволюции экономического восприятия таких вопросов, как борьба с загрязнением окружающей среды, сокращение бедности и последствия расширения крупных предприятий, особое внимание Берман уделяет институтам, которые разработали и продвинули эти идеи, а также их интересам. К примеру, она цитирует юриста с дипломом Чикагского университета, который занимается сбором средств для летней программы повышения квалификации судей по антимонопольным вопросам. "Корпоративный мир знал, что чикагская экономика — единственное, что может спасти их от антимонопольного фиаско, — говорит юрист. — В течение нескольких недель из одиннадцати [крупных корпораций], к которым я обратился, десять прислали по десять тысяч долларов, а еще через несколько недель поступили средства от последней компании".

Несмотря на серьезные ограничения экономики как науки, многие изменения в ее принципах действительно отражают прогресс исследований, например, в области антимонопольного регулирования. Согласно разработанному в 1930-х годах первоначальному подходу, регулирующим органам достаточно было оценить количество фирм в отрасли (оно считалось фиксированным и заданным), чтобы точно определить влияние на цены и потребителей. Как правило, экономисты тогда приходили к выводу, что консолидация очевидно приведет к росту цен, и эта логика вдохновляла на активное практическое применение антимонопольного законодательства.

Но в 60-х выросло количество исследований, доказывавших ошибочность данной теории. В ряде случаев консолидация привела к созданию более эффективных и конкурентоспособных фирм, а следовательно, и к снижению издержек для потребителей. Оказалось, что чрезмерное усердие антимонопольных органов иногда чревато ростом цен. (Один печально известный пример произошел в 1967 году, когда Верховный суд постановил, что государственные пекарни не могут продавать недорогие замороженные пироги в Юте, потому что это подрывает репутацию крупнейшего в штате производителя пирогов.) По мере появления доказательств экономисты начали отказываться от подхода, которому следовал ученый-юрист Луис Брандис (Louis Brandeis), считая крупные компании проблематичными по умолчанию и рассматривая цели антимонопольной политики как защиту малого бизнеса и демократии в более широком контексте. В качестве альтернативы они выбрали более мягкую философию к выгоде потребителя. Федеральное правительство и судебная система последовали их примеру, позволив слияниям и поглощениям возобновиться с новой силой.

Теперь, однако, ясно, что регулирующие структуры и суды переусердствовали и проявили чрезмерную слабость в отношении антимонопольного правоприменения, что привело к попустительству в ряде вопросов, начиная со слияний больниц (и увеличением медицинских расходов) и заканчивая технологическими слияниями (которые задавили инновации). Но проблема в этих случаях заключалась не в роли экономики, а в том, что политики относились к ней недостаточно серьезно. Влиятельные круги сильно упростили изощренные экономические исследования — всегда изобилующие примерами того, как простой угрозы выхода новой компании на рынок и конкуренции с главными игроками оказывалось недостаточно для защиты потребителей от нарушений, — чтобы привить целому поколению судей чрезмерно узкий подход к свободному рынку. Недавние экономические исследования еще нагляднее показали, что эффективность слияний имеет свои пределы, вертикальная интеграция (при которой одна компания берет под контроль несколько звеньев единой цепочки поставок) сопряжена с издержками для потребителей, а слишком слабая конкуренция сказывается на качестве и инновациях. Политикам стóит прислушаться к этим выводам, ведь сторонникам прогрессивных взглядов они только на руку. Подобные результаты свидетельствуют о том, что либералам следует объединиться с экономистами, а не обвинять их в неадекватной антимонопольной политике.

Критиков экономического подхода весьма удивила бы степень прогрессивности этой области. Саму экономику отличает устойчивая радикальная традиция на основе “прочной утилитарной и консеквенциальной” теоретической базы, которую Берман верно описывает, но несправедливо критикует. По сути, эта решающая в продвижении либеральных идей философия утверждает, что наилучшим итогом общественного развития является тот, при котором все люди равны — до тех пор, пока стремление к равенству не приведет человека к беде. Именно эти учения побудили экономиста Адама Смита выступить против рабства и поддержать профсоюзы, политического теоретика Джона Стюарта Милля — отстаивать право женщин на голосование, а философа Джереми Бентама в 1785 году — стать одним из первых активных сторонников прав ЛГБТК. Неудивительно, что утилитарный консеквенциализм лег в основу научных статей в ведущих экономических журналах, авторы которых считают, что верхний предел налогообложения должен находиться в диапазоне от 70 до 95%.

Консеквенциализм также заставляет людей серьезно относиться к побочным эффектам какой-либо политики, включая эффект климатических законов не только на объем выбросов углерода, но и на расходы потребителей, и разную степень воздействия универсальных и целевых программ на уровень бедности. Это наглядно демонстрирует отношение экономистов к собственной оценке человеческой жизни с точки зрения статистических значений. Это вызывает отвращение у неспециалистов в экономике, включая Берман. Если правительства ни во что не ставят жизни простых людей, то при принятии жизненно важных решений спасать их они не станут. Цифры, может, и отдают цинизмом, но зато их можно использовать во благо, ведь в нашем мире компромиссы неизбежны. Если политики делают выбор в пользу сокрытия этих компромиссов и связанных с ними издержек, за него приходится платить либо кровью, либо из государственной казны.

И все же критика Берман не совсем безосновательна. Она права в том, что влиятельные круги иногда могут влиять на экономическую политику, как в случае с чрезмерной коррекцией антимонопольного курса. Как дисциплина, экономика должна влиять на государственную политику, чтобы та отражала непредвзятый анализ, а не чьи-то прихоти или соотношение сил на рынке. Экономисты должны поддерживать актуальность и строгость рекомендаций, а не слепо вторить написанному в учебниках полувековой давности. Вместо того, чтобы одобрять программы финансовой помощи пожилым гражданам, экономистам следовало бы побуждать государство больше вкладывать в детей, в том числе за счет ничем не обусловленных денежных выплат. За основу следует взять множество новоприобретенных эмпирических данных, свидетельствующих о высокой рентабельности таких инвестиций. Расходы на улучшение здоровья детей увеличивают экономический рост до такой степени, что после покрытия изначальных бюджетных расходов средств остается с большим запасом.

Экономисты также должны давать более объективную оценку политических реалий при анализе и в процессе осуществления политики. Лучшие идеи зачастую неосуществимы, и экономистам, помимо представления регулирующим органам и законодателям наиболее убедительных общих концепций, необходимо прилагать максимум усилий для разработки эффективной и политически обоснованной политики. Подобно прогрессивным пуристам, которые прагматичным компромиссам предпочитают "славные" потери, слишком многие экономисты выступают против несовершенных идей и не обременяют себя созданием политически достижимого второго наилучшего решения. Пример из области климатической политики: углеродный налог является лучшим способом сократить выбросы, но в США это политически нереально, поэтому экономистам следует сосредоточиться на предложениях, которые действительно могли бы лечь в основу новых законов.

Для понимания политической динамики законодательного процесса экономистам впору поучиться у социологов. Экономика, как правило, акцентирует внимание на результатах, а социология — на процессах восприятия и понимания изменений в политике людьми и обществом. Экономистам необходимо вникнуть в то, что люди трепетно относятся к своим личным историям и само политическое решение столь же важно, как и его изложение. Люди должны знать, что о них заботятся, их ценят и слышат. Экономисты также должны понять, что в более широком смысле их сфера — всего лишь один из способов мышления о нашем мире. Когда я рассказываю студентам о дискриминации, то использую сухие технические термины, такие как “дискриминация по предпочтениям” (предвзятость, проистекающая из личного выбора человека) и “статистическая дискриминация” (предвзятость на основе характеристик какой-либо группы людей). Также я советую им изучать все вопросы сквозь призму истории, политологии, литературы, искусства и, конечно же, социологии. Эти дисциплины изобилуют потрясающими открытиями и идеями, к которым мы с коллегами должны подходить ответственно.

Это не значит, что в нынешнем объеме экономический анализ миру не нужен — он по-прежнему критически важен. Экономисты, безусловно, должны заострять внимание на тех аспектах, в которых критики вроде Берман неправы. Сюда, помимо прочего, сходит и убежденность в том, что их сфера деятельности — не более чем инструмент в руках власть имущих, причем сами экономисты обладают абсолютной властью. Им под силу доказать собственную ценность, способность работать сообща и не давать оппонентам поводов для критики. Одного экономического анализа недостаточно ни для выработки справедливой политики, ни для ее воплощения в жизнь.