Обещания помощи, которые Запад не выполнил

Мир вступает в новую эру конкуренции великих держав. Западные страны с высоким уровнем дохода стремятся предлагать развивающимся более честные и открытые партнерские отношения, чем это делают их конкуренты во главе с Китаем. Лучшим путем развития они считают свободу и демократию. Те же китайские инвестиции и проекты в странах Африки к югу от Сахары выглядят в их глазах непрозрачными, корыстными и порождающими коррупцию. При этом они не устают напоминать о достоинствах той помощи, которую многие западные страны оказывают менее состоятельным партнерам.

Откровенно говоря, богатые государства-доноры не всегда честны в отношении этой помощи и зачастую преувеличивают свои реальные заслуги с помощью изобретательных, но сомнительных методов бухгалтерского учета, которые направлены на расширение понятия расходов на помощь развивающимся странам. Когда речь заходит о другой, обязательной помощи в виде выделения Глобальному Югу средств на смягчение последствий изменения климата и адаптации к нему, богатые страны оказываются не в состоянии выполнять обещанное, что, в свою очередь, негативно сказывается на развивающихся экономиках.

Недобросовестность в вопросах оказания помощи в целях развития и для борьбы с глобальным потеплением подрывают доверие к Западу и не позволяют ему опередить Китай в стремлении заполучить максимальное мировое влияние. Более того, богатые страны скрывают серьезный дефицит ресурсов, необходимых развивающимся государствам для развития и преодоления климатического кризиса. Чтобы не отступать от ценностей и обещаний — и не уступать при этом Китаю, — Запад должен со всей честностью и серьезностью относиться к обязательствам.

С 1960 года западные спонсоры под эгидой Комитета содействия развитию Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) согласовали общепризнанное определение помощи на цели развития. В настоящее время комитет насчитывает 30 членов, в основном из числа богатых западных государств, плюс Япония и Южная Корея. Ради открытости и обмена информацией все они публикуют данные о помощи в соответствии с общими стандартами и спонсируют постоянные партнерские проверки работы друг друга. Работа Комитета направлена на обеспечение “экономического развития и благосостояния развивающихся стран”, а его правила основываются на политическом консенсусе.

Целостность подхода подрывают недавно возникшие трудности. Во-первых, многие европейские страны завысили предполагаемые суммы помощи, включив туда средства, которые были потрачены на национальном уровне после наплыва украинских беженцев. Правилами это не запрещено, но в результате объем выделяемых средств представляется более щедрым, чем есть на самом деле. По оценкам, в этом году расходы на размещение украинских беженцев добавят к соответствующим бюджетам 30 миллиардов долларов. Будь это просто завышение показателей в отчетности, проблем бы не было. Но кое-кто из спонсоров решил сократить реальные программы помощи финансирования беженцев, а счета за размещение украинцев фактически оплатят страны с низким уровнем дохода. На фоне экономии западных доноров Китай, который членом ОЭСР не является, стал выдавать крупные займы объектам жизнеобеспечения населения в бедных странах. Кое-где китайские ссуды превысили традиционную западную помощь, наградив Пекин политическим и дипломатическим преимуществом.

Западные доноры согласовали применение и других схем учета: подсчет неиспользованных пожертвований на вакцины (их стоимость указывается выше фактической); завышение размеров гранта (или помощи) в субсидируемых займах странам с низким уровнем дохода; и подсчет полной стоимости любого сокращения задолженности, когда бóльшая часть суммы уже была отражена при выдаче высокорисковых кредитов. Кроме того, спонсоры в настоящее время рассматривают возможность добавить к общей сумме помощи стоимость перераспределения недавно приобретенных дополнительных специальных прав заимствования (это резервный актив, время от времени эмитируемый Международным валютным фондом для укрепления валютных резервов центральных банков). Страны с развитой экономикой не нуждаются в дополнительных резервах и рассматривают возможность их частичного перераспределения в развивающиеся страны или специальные фонды при МВФ или международных банках развития. Это разумный шаг. Он укрепит доверие рынка к странам, которые страдают от долгового кризиса, вызванного пандемией, и высоких затрат на импорт продовольствия и энергоносителей в результате конфликта на Украине. Но засчитывать перераспределения как помощь лицемерно, поскольку с реальными финансовыми затратами они не сопряжены.

Бухгалтерские махинации позволяют богатым странам кичиться предоставляемой помощью в отсутствие каких-либо фактических расходов. Сейчас это стало особенно очевидно. Страны, которые традиционно входят в число крупнейших спонсоров по ВВП, включая Норвегию, Швецию и Соединенное Королевство, сократили поддержку в виде финансирования расходов на прием беженцев, но Комитету и собственным избирателям они могут сообщить, что совокупные расходы на помощь нисколько не сократились.  Глава Агентства международного развития США Саманта Пауэр обратила внимание на эту проблему в июле, когда выступала с речью в Центре стратегических и международных исследований: “К сожалению, сегодня, когда потребности возросли, бюджеты помощи либо стагнируют, либо урезаются, — заявила она. — И некоторые страны переписывают определение расходов на развитие, чтобы оградить себя от критики из-за сокращения финансирования”.

Группа стран G7 также не смогла выполнить недавнее обещание выделить 600 миллиардов долларов для нового Партнерства по глобальной инфраструктуре и инвестициям. Оно призвано составить конкуренцию китайской инициативе "Один пояс — один путь" и оказать инвестиционную поддержку в области энергетики, строительства автодорог и другой важной для долгосрочного роста общественной инфраструктуры. К несчастью для Партнерства, обещанные средства до сих пор не поступили. Ни в одном документе не прописаны сроки их сбора. Есть лишь оговорка, что бóльшая часть этих денег будет "мобилизована" из частных источников. Формулировка перекликается с несостоявшимися амбициями десятилетней давности о том, что финансирование развития увеличится с “миллиардов до триллионов” при малых государственных затратах и с привлечением крупных частных инвестиций. Щедрость "Большой семерки" существует только на словах.

Такое положение вещей невыгодно как G7, так и ОЭСР. Репутационный ущерб от чрезмерного увлечения с помощью завышения показателей в отчетности слишком велик (нет никаких реальных внутриполитических издержек в случае недостижения целевых показателей помощи: лишь пять стран смогли достичь показателя ОПР в размере 0,7% от ВНД). По факту с 2000 года расходы основных западных доноров удвоились в реальном выражении с исторического минимума в 0,21% ВНД в 2001 году (по оценкам, около 179 миллиардов долларов) до примерно 0,3% на протяжении большей части 2010-х. Чрезмерное преувеличение только подрывает доверие к донорам и к системе, которую они возглавляют.

Сами страны "Большой семерки" имеют строгие независимые статистические агентства, такие как Управление национальной статистики Соединенного Королевства, которые определяют и измеряют экономические показатели. Столь же независимо они должны подходить и к определению международных расходов. Комитет содействия развитию ОЭСР мог бы создать независимый статистический орган для оценки нынешнего подхода к измерению помощи. Также он мог бы установить новые меры соответствующих расходов на глобальные общественные блага, такие как размещение беженцев, поддержание мира и безопасности на море, исследования в области общественного здравоохранения и меры по борьбе с глобальным потеплением. 30 спонсоров-членов комитета могли бы также предложить независимым экспертам хотя бы из пяти стран-получателей и Африканского союза присоединиться к независимому органу, ведь в Африке проживает огромное количество нуждающихся.

США как лидер могут переломить ситуацию в данном вопросе. Сами они являются крупнейшим абсолютным поставщиком помощи и могли бы убедить коллег в важности статистической достоверности в процессе измерения объемов помощи.

Западные страны не только завышают результаты своих усилий в данном направлении, но и заметно недорабатывают во многих других. Особенно сильно доверие подрывает данное еще в 2009 году обещание предоставлять развивающимся странам не менее ста миллиардов долларов в год на финансирование усилий по борьбе с изменением климата. Неспособность стран-доноров, в особенности Соединенных Штатов и возглавляемого США Всемирного банка, внести достаточный вклад в эти усилия позорна. Ряд оценок, проведенных третьими сторонами, показал, что объем осуществленных переводов оказался сильно преувеличен.

Глобальное потепление представляет собой крупнейший риск для будущего человечества. Промышленно развитые страны вызывали и вызывают изменение климата, а наибольший ущерб понесут именно бедные и уязвимые, хотя их собственный вклад в кризис минимален.

После Саммита Земли в Рио-де-Жанейро в 1992 году многие правительства признали необходимость климатических трансфертов, грантов и ссуд от стран с высоким уровнем дохода в пользу развивающихся, чтобы помочь им преодолеть последствия глобального потепления и ускорить поступление "зеленых" инвестиций в сельское хозяйство и энергетику в долгосрочных интересах всех заинтересованных сторон. Традиционные государства-доноры впервые официально признали это условие в 2009 году. Оно стало предпосылкой к нынешнему международно-согласованному обязательству выделять развивающимся странам минимум по сто миллиардов долларов в год. Предполагается, что сюда войдут как инвестиции в эффективные и долгосрочные "зеленые" технологии (которые позволят сократить выбросы парниковых газов в рамках так называемой “экологической компенсации”), так и поддержка в минимизации ущерба от изменения климата и соответствующая адаптация. Это дополнит существующие потоки долгосрочной помощи в целях развития.

Такое обещание богатые страны дали более десяти лет назад. Но опять же, они применили максимально гибкий подход к оценке своего вклада, рассматривая займы как эквивалент грантов; преувеличивая связанное с климатом содержание фиксируемых международных банковских займов; подсчитывая обязательства, а не фактические выплаты; изменяя и перенаправляя существующую помощь. Согласно последним оценкам, в 2018 году только половина выделенных средств оказалась за рамками традиционной поддержки, хотя все они должны выделяться в дополнение к помощи в целях развития, а не вместо него.

Правительство Индии, комментируя отчет ОЭСР за 2015 год, в котором оценивался достигнутый странами-донорами прогресс в привлечении финансирования для борьбы с изменением климата, утверждало, что от заявленных 50 миллиардов долларов было от силы выделено два. По оценкам Oxfam, в настоящее время бюджетное финансирование борьбы с глобальным потеплением составляет менее трети озвученной ОЭСР суммы.

Даже с завышениями ОЭСР отметила выделение лишь 83,3 миллиарда долларов из заявленных ста. По оценкам, на сегодняшний день Соединенные Штаты хуже других справляются с этой задачей. В 2019 году они собрали всего 2,3 миллиарда долларов, при этом должны выделять от 40 до 47 миллиардов в год, заключили эксперты на основе принципа “справедливого распределения” с учетом размера экономики и совокупной эмиссии.

Развивающиеся страны не раз призывали доноров решить этот вопрос, но даже этого будет недостаточно. По сравнению с масштабами нынешних потребностей и ролью промышленно развитых стран в возникновении климатического кризиса, сто миллиардов долларов в год не способны покрыть тот ущерб, который выбросы стран ОЭСР нанесли и нанесут развивающимся и который на данный момент оценивается как минимум в 15 триллионов долларов. В Парижском соглашении 2015 года богатые страны обязались установить новую цель в финансировании борьбы с изменением климата, начиная с 2025 года. Процесс согласования новой цели, который всерьез начнется на ежегодной конференции ООН по климату в Египте этой осенью, даст возможность разработать такое обязательство, которое действительно привлечет дополнительные финансы для борьбы с глобальным потеплением, четко определит способы их оценки и список участвующих стран. Еще важнее то, что богатые экономики получат, наконец, возможность признать и объяснить общественности степень своей ответственности за растущий “климатический долг” перед государствами с низким уровнем выбросов вредных веществ, а также вероятность новых финансовых вложений в ближайшей перспективе.

Соединенные Штаты, ЕС, "Большая семерка" и другие развитые страны пытаются завоевать умы и сердца жителей Глобального Юга, чей выбор в итоге определит, какие державы станут доминировать в мире: авторитарные или демократические. Для стран с низким уровнем дохода финансирование развития важно с точки зрения базовых потребностей, реагирования на кризисы вроде нынешнего глобального скачка цен на продовольствие, а также преодоления долгосрочных последствий изменения климата. Если богатые государства действительно привержены прозрачности, честности и выполнению международных обязательств, как они утверждают, придется заканчивать с мелочными практикам отчетности и взяться, наконец, за выполнение данных обещаний.