Foreign Policy: в ООН Россию и Китай попытались обвести вокруг пальца

В середине октября Россия, Китай и коалиция других автократических государств направила одному высокопоставленному дипломату ООН гневное письмо, в котором они выразили свой "шок" в связи с маневрами других стран-членов ООН по поводу нового важного акта международного законодательства.

Необычная коалиция, в которую вошли небольшие государства и которую возглавили Мексика, Гамбия и Бангладеш, сумела найти способ запустить процесс разработки первой в истории конвенции ООН по преступлениям против человечности – вопреки яростным возражениям Москвы, Пекина и их союзников, которые тормозили этот процесс в течение трех лет.

Но на этот раз Москву и Пекин обвели вокруг пальца. И они это знают.

Возглавляемая Мексикой коалиция стран нарушила стандартные процедуры и традиции консенсуса в ключевом комитете ООН, который отвечает за соблюдение требований международного права, заложив основу для принятия первого в истории договора ООН, касающегося преступлений против человечности. Ни одного подобного договора в настоящее время нет, и многие эксперты в области права и защиты прав человека называют это зияющей дырой в международном законодательстве.

Процесс согласования окончательного проекта договора о предотвращении преступлений против человечности и его подписания мировыми державами займет много лет, и борьба еще только начинается. Но как однажды сказал бывший британский премьер-министр Уинстон Черчилль – в другом контексте, – если это не начало конца, тогда это конец начала. В основу данной статьи легли внутренние документы ООН и беседы с девятью дипломатами ООН и экспертами, которые сходятся во мнении, что России и Китаю предстоит тяжелая борьба за то, чтобы сорвать принятие нового договора ООН, который сыграет решающую роль в деле защиты прав человека.

"Все те, кто работает „на передовой”, все эксперты в области права в ООН испытывают воодушевление в связи с тем, что в этом вопросе наконец произошли подвижки", – сказал один дипломат ООН, попросивший сохранить его имя в тайне, так как он не имеет права обсуждать внутренние вопросы ООН.

Эта дипломатическая борьба разворачивается на фоне всплеска преступлений против человечности, который наблюдался весь минувший год, – от жестокого подавления продемократических движений в Мьянме, до разрушительного конфликта в Эфиопии, в котором, по разным оценкам, уже погибло 600–800 тысяч человек. Конвенция ООН о преступлениях против человечности позволила бы создать правовые рамки, внутри которых различные страны могли бы взаимодействовать друг с другом в поисках и привлечении к ответственности тех, кто совершил преступления против человечности, будь то на поле боя или за его пределами.

Истоки конвенции ООН о преступлениях против человечности можно проследить до Нюрнбергского процесса над нацистскими военными преступниками после Второй мировой войны, когда были приняты Женевские конвенции о гуманном обращении во время войны и Конвенция ООН о геноциде. Эксперты-международники несколько десятилетий призывали ООН разработать новую конвенцию о преступлениях против человечности, чтобы заполнить пробел, оставленный конвенциями, которые охватывают в первую очередь геноцид, пытки, военные преступления, насильственные исчезновения и апартеид. Преступления, которые могут "проскользнуть" сквозь щели в международном праве, включают убийства, обращение в рабство, изнасилования, принудительную стерилизацию, несправедливое заключение и другие преступления, совершенные за пределами зон военных действий или не попадающие под определение геноцида.

"Преступления против человечности – это единственное „нюрнбергское” преступление, которое еще не закреплено в международном праве посредством межгосударственного договора, – сказала Лейла Надя Садат (Leila Nadya Sadat), профессор международного права в Вашингтонском университете в Сент-Луисе. – То есть это очень важная недостающая часть международной правовой архитектуры".

В качестве примера правозащитники приводят Иран. Иранские чиновники, которые последние несколько месяцев участвуют в жестоком подавлении демонстраций в поддержку основных прав женщин, возможно, не совершали геноцида и не виновны в осуществлении политики апартеида, но они все же что-то совершили, и правозащитники считают, что эти официальные лица могут быть привлечены к ответственности в той или иной форме, если появится общепринятая международная правовая база по преступлениям против человечности.

"Это действительно важно, потому что не должно быть такой „иерархии” злодеяний, в которой геноцид подлежит предупреждению и наказанию, а преступления против человечности – нет, – сказала Шеннон Радж Сингх (Shannon Raj Singh), сопредседатель Комитета по военным преступлениям Международной ассоциации юристов. – На фундаментальном уровне жертва остается жертвой независимо от того, намерен преступник уничтожить целую группу людей или нет".

В 2013 году Комиссия по международному праву (ILC) – группа экспертов в области права, чья задача заключается в разработке проектов новых конвенций для рассмотрения Организацией Объединенных Наций, – добавила преступления против человечности в свой постоянно растущий "список первоочередных дел". В 2017 году комиссия разработала первоначальный набор статей для такой конвенции, а в 2019 году официально отправила проект в Комитет по правовым вопросам ООН (Шестой комитет ООН) – в орган, который курирует вопросы международного права.

Шестой комитет действует в соответствии с весьма своеобразным набором смутных традиций и сомнительных юридических процедур. По словам дипломатов и экспертов ООН, отслеживающих эти вопросы, Россия и Китай надеялись фактически уничтожить любую возможность принятия конвенции ООН о преступлениях против человечности, утопив этот процесс в бесконечной череде процедурных препятствий, дебатов и дипломатических проволочек.Они сумели проделать это в 2019, 2020 и 2021 годах.

Но в 2022 году новая необычная коалиция стран решила в корне изменить ситуацию. Когда в октябре собрался Шестой комитет, его инициатива застала Москву, Пекин и их союзников врасплох. Вместо того чтобы следовать громоздкой процедуре, Мексика и ее союзники взяли проект резолюции, уже разработанный ILC, немедленно вынесли его на рассмотрение в комитете, сразу же назначили координаторов, не дожидаясь одобрения со стороны государств, выступавших против инициативы, и установили график обсуждения резолюции до того, как Москва и Пекин смогли оказать сопротивление.

"Мы шокированы тем, что прямо через секретариат Шестого комитета делегаты от нескольких миссий объявили себя координаторами проекта резолюции о преступлениях против человечности, – написали в октябре представители России и Китая в ООН в письме, адресованном Педро Комиссарьо Афонсо (Pedro Comissário Afonso), послу Мозамбика в ООН, который в тот момент занимал место председателя Шестого комитета. – Это явно противоречит принципам прозрачности, демократичности и легитимности, которыми комитет много лет руководствовался в своей работе". То письмо также подписали представители Северной Кореи, Ирана, Белоруссии, Сирии, Венесуэлы, Кубы, Эритреи и Никарагуа.

Однако то, что провернула Мексика, было вполне законным – хотя и нетрадиционным – шагом, который не противоречил внутренним правилам Шестого комитета. В другом письме, с которым удалось ознакомиться репортерам Foreign Policy – оно было адресовано тем же делегатам и датировано неделей позже, – Альфонсо отметил, что Шестой комитет "тщательно рассмотрел вопросы, вызывающие озабоченность", которые были перечислены в их письме, и добавил, что "все процедуры и практики Шестого комитета были соблюдены".

С этого момента поддержка инициативы Мексики начала расти как снежный ком. Первоначально эту резолюцию поддержали восемь стран: Мексика, которую считают ее инициатором, Бангладеш, Коста-Рика, Колумбия, Гамбия, Соединенные Штаты, Соединенное Королевство и Южная Корея. А потом под ней подписались десятки других стран.

"Число подписавшихся выросло с восьми до 86 стран", – сказал Ричард Дикер (Richard Dicker) из международной некоммерческой организации Human Rights Watch.

Шестой комитет традиционно работает на основании консенсуса: это значит, что, если одно государство возражает против того или иного предложения, предложение отклоняется без проведения голосования. Но, по словам представителей и экспертов ООН, к тому моменту Пекин и Москва уже поняли, что им поставили мат.Они могли либо заявить о своем несогласии, инициировать голосование по резолюции и проиграть – с большим и весьма позорным с дипломатической точки зрения отрывом, – либо согласиться с ней. Спустя несколько недель гневных закулисных предупреждений и заламывания рук они выбрали второй вариант.

"Это очень расстроило Россию и Китай, но в конечном счете это оказалось разумной стратегией, которая позволила в кои-то веки продвинуть резолюцию вперед", – сказал Радхакришнан.

По словам дипломатов ООН, эта необычная коалиция стран, поддержавшая новую конвенцию ООН – от Гамбии до Бангладеш – также сумела развеять обвинение, звучавшее со стороны России и Китая, в том, что в ООН инициативы, касающиеся прав человека, служат лишь для продвижения интересов Вашингтона и его европейских союзников.

"Множество государств из различных регионов объединились и убедительно опровергли обвинение в том, что “все это нужно лишь западным странам”", – пояснил Дикер.

Теперь необходимо создать комитет, который будет обсуждать содержание проектов статей, а затем представит их Генеральной ассамблее ООН осенью 2023 года, после чего этот документ превратится в полноценный договор ООН, принятый странами – членами организации. Ни один эксперт в области права не считает, что новая конвенция ООН о преступлениях против человечности позволит в одночасье предотвратить подобные преступления. Но она станет первым в своем роде документом, который поможет привлекать государства и отдельных лиц к ответственности за такие преступления и смазывать механизмы международного сотрудничества в процессе преследования и наказания за преступления против человечности.

Что еще важнее, этот документ юридически обяжет государства предотвращать подобные преступления независимо от того, были они совершены на их территориях или нет – аналогично тому, что изложено в Конвенции о геноциде. Новая конвенция обяжет подписавшие ее государства включить пункты о предотвращении и преследовании преступлений против человечности в их национальные правовые системы. (Даже в развитых демократиях не всегда есть такие законы. Например, в законах Соединенных Штатов до сих пор сохраняются широкие лазейки, которыми могут пользоваться виновные в преступлениях против человечности и над устранением которых в настоящее время работают американские законодатели.)

Со временем, как надеются эксперты в области права и правозащитники, такой договор ООН позволит укрепить механизмы обеспечения прозрачности и преследования виновных, а также будет оказывать сдерживающее воздействие на правительства, которые в иных обстоятельствах способны безнаказанно совершать преступления против человечности.

"Сейчас мир переживает тяжелый период из-за подъема авторитаризма и роста числа конфликтов, – сказала Садат. – И мне кажется, что сейчас довольно легко начать цинично относиться к силе международного права. Но также важно помнить, что из-за отсутствия международных законов у вас попросту нет инструментов для противостояния подобным вызовам".