Polityka: Шенгенская зона находится на грани коллапса из-за нелегальной миграции

МВД Германии в середине прошлой недели усилило контроль вблизи границ с Польшей и Чехией. Это не совсем пограничный контроль – его обычно уже не осуществляют даже непосредственно на границе. Согласно законодательству ЕС, для восстановления стационарных контрольно-пропускных пунктов необходимо специальное уведомление в Еврокомиссию, чего Германия пока что официально не сделала. Кроме того, эти дополнительные проверки проводятся привлеченными со всей страны федеральными полицейскими, а не пограничниками.

Тем не менее путешествующие вновь стали ощущать на спине вроде бы давно забытый холодок от вида немецкого пограничника. Тревожность подогревается противоречивой информацией и слухами. Некоторые говорят, что никакого контроля нет, или что людей останавливают выборочно и пробки образуются от этого – так было в конце сентября, например, на переходе в Любешине, недалеко от Щецина. По нашей информации, немецкие полицейские появились в залах прибытия в аэропортах Франкфурта и Штутгарта.

Некоторые поляки принялись искать в шкафах старые паспорта. Нынешние польские власти, похоже, не на шутку перепугались и бросились заказывать опросы своего населения о том, как возможное закрытие границ повлияет на рейтинги их партии перед назначенными на 15 октября выборами, поскольку свобода передвижения подается полякам как самый большой успех европейской интеграции.

Не дожидаясь результатов опросов, правительство ПиС решило прибегнуть к проверенной тактике управляемого хаоса. Премьер-министр Матеуш Моравецкий рекомендовал контролировать на польско-словацкой границе автомобили, микро- и обычные автобусы, "относительно которых имеются подозрения, что они перевозят нелегальных иммигрантов". По словам наших собеседников из дипломатических кругов, все это похоже на запоздалую попытка спасти ситуацию на фоне призывов Германии разобраться с потоками мигрантов.

Однако атмосфера вокруг Шенгенской зоны сгущается не только над Одером. На прошлой неделе о восстановлении выборочного контроля и даже о стационарных контрольно-пропускных пунктах (одно лишь наличие которых уже открыто нарушало бы шенгенские правила), заговорили чехи. Как сообщал несколько дней назад чешское издание MF Dnes, местная полиция разослала запросы в граничащие с Польшей муниципалитеты с вопросом о возможности установки шлагбаумов и других барьеров на приграничных дорогах. Об аналогичных мерах на границе с Хорватией также объявила Словения.

Не становимся ли мы свидетелями последних дней Шенгенской зоны? Неужели вскоре — после того, как новые страны вслед за Германией восстановят пограничный контроль – это величайшее достижение Европы – пространство свободы, по которому мы можем передвигаться без пограничного контроля – рухнет? Или, что еще хуже, Польшу просто выгонят из Шенгенской зоны в качестве наказания – за замешанного в визовой афере замминистра иностранных дел Петра Вавжика (Piotr Wawrzyk), за то, что Варшава закрывает глаза на так называемых нерегулируемых – ранее называемых нелегальными (то есть не имеющих документов) – мигрантов, направляющихся в Германию, и т. д. и т.п.? Избирательная кампания в Польше вступает в завершающую стадию, и сейчас самое время задавать эти неудобные вопросы.

Соглашение об отмене пограничного контроля между Францией, Германией и странами Бенилюкса было подписано в небольшом Люксембургском городке Шенген, где лидеры упомянутых государств в 1985 году встретились за обедом. Лучше места было просто не найти – переходишь по мосту из Германии в Люксембург, поворачиваешь налево и через 300 метров оказываешься во Франции. Три государства за три минуты.

Хотя Шенгенская зона возникла в иной правовой ситуации, сегодня она является фундаментом европейской интеграции. Свободное передвижение людей является одним из четырех столпов внутреннего рынка ЕС. Де-факто Зона действует с 1995 года, а де-юре с 1997 года, когда после подписания Амстердамского договора она была интегрирована в систему ЕС.

Польша присоединилась к Шенгенской зоне в декабре 2007 года. Последним к ней присоединилась Хорватия – в начале этого года. Шенгенское соглашение на сегодняшний день подписали 27 стран, большинство из которых – члены Евросоюза. Не являются таковыми лишь четыре государства: Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария. В свою очередь, членами ЕС, не присоединившимися к Шенгенскому соглашению, являются: Ирландия (по собственному желанию), а также Болгария, Румыния и Кипр.

Последний в обозримом будущем не имеет шансов попасть в Шенген из-за коррупции и... торговли визами. Серьезные споры вызывают заявки Болгарии и Румынии – обе страны выполнили основные требования еще в 2011 году, но их присоединения по-прежнему блокируют Австрия и Нидерланды (прием в Зону должны одобрить все ее члены), объясняя это опасениями по поводу "дырявой" границы. В общей сложности в Шенгенской зоне сегодня проживает более 420 миллионов человек, и, как утверждает Евростат, 3,5 миллиона из них ежедневно незаметно пересекают ее внутренние границы.

Можно ли им это запретить? Возвращение на короткое время контроля юридически возможно, если "этого требуют соображения общественного порядка или национальная безопасность". Здесь, однако, открывается широкий простор для интерпретации этого положения, поскольку речь может идти как о войне в соседней стране, так и о концерте Тейлор Свифт. В любом случае необходимо заранее уведомить Европейскую комиссию и посоветоваться с соседями. Такие проверки не могут длиться более 30 дней и в общей сложности (после очередных продлений) полгода. Есть еще лазейка для чрезвычайных ситуаций, когда нет времени на консультации совсем нет – тогда проверки не могут длиться более 10 дней.

По состоянию на 29 сентября семь стран Шенгенской зоны по согласованию с соседями осуществляют усиленный контроль на границах или в приграничных областях. Это Австрия, Дания, Франция, Испания, Германия, Норвегия и Швеция. Только с начала года члены ЕС использовали эту процедуру почти 20 раз. На сегодняшний день Польша об усиленных проверках на границе со Словакией официально не сообщала. Однако в прошлом Польша использовала данный механизм уже 10 раз, в том числе пять раз в связи с пандемией.

"Трудно отделаться от впечатления, что все эти исключения из правил Шенгенской зоны дают государствам-членам большой простор для самодеятельности", – отмечает эксперт по европейскому праву Даниэль Аугенштейн (Daniel Augenstein) из Тилбургского университета. "В связи с этим все чаще слышится мнение, что Шенгенская зона на самом деле является временным решением для хороших времен, потому что в плохие времена все действуют сами по себе. С другой стороны, такая гибкость, возможно, является секретом устойчивости Зоны, чьи основы уже не раз сотрясались различными катаклизмами".

Впервые это произошло после экономического кризиса 2008-2009 гг., когда посыпалась греческая экономика и Афины, озабоченные поддержанием основных функций государства, отказались от контроля внешних границ ЕС. В 2010 году из всех 104 тысячи "нерегулируемых" мигрантов, попавших в ЕС, 88 тысяч прибыли через Грецию. Однако Зона выдержала. Справилась она и в 2015 и 2016 годах, когда миграционный кризис достиг своего апогея.

Второй большой кризис наступил вместе с пандемией. Ссылаясь на "внезапную угрозу общественной безопасности", уже в 2020 году 10 государств не просто восстановили контроль за своими внешними периметрами, а вообще закрыли границы, пропуская только грузовики и людей, которые ехали на работу. Первой была Австрия, которая заблокировала границы с Италией, где в то время был эпицентр пандемии. Потом уже последовала цепная реакция: сначала Вишеградская группа, в том числе Польша, затем Германия и Испания. При этом ни одна из этих стран не проинформировала Комиссию об осуществляемом контроле, как это предусмотрено шенгенскими правилами.

Сделав выводы из этого неприятного для нее опыта, в декабре 2021 года Еврокомиссия предложила реформировать Шенгенскую зону. Две недели назад этим вопросом наконец-то занялись европарламентарии. По мнению эксперта по Европейскому Союзу из аналитического центра Chatham House Ганса Кунднани (Hans Kundnani), общий замысел представляется весьма спорным. "Коль скоро государства-члены Шенгена в кризисной ситуации действовали сами по себе, давайте ужесточим правила еще больше: усложним блокирования границ, сократим сроки этого закрытия. В следующий раз, если кто-то захочет закрыть границу, ему придется вежливо попросить на это разрешения".

Однако опыт последних недель ничего подобного не предвещает. На польско-германской границе тревогу подняли сначала местные власти из Саксонии и Бранденбурга, в значительной степени ответственные за процедуры предоставления убежища и приема мигрантов. На сторону местных властей также встал президент Франк Вальтер Штайнмайер (Frank Walter Steinmeier) из СДПГ. А местная немецкая пресса заговорила о Польше как о "центре переброски мигрантов в Германию".

У Германии с мигрантами проблемы имеются на нескольких уровнях. Если посмотреть на одни только цифры, западный сосед Польши находится в самом глубоком миграционном кризисе с тех самых 2015-2016 годов. С начала этого года в Германию уже прибыло на 170% больше так называемых нерегулируемых мигрантов, чем за соответствующий период предыдущего года – в основном из Сирии и Афганистана. Контроль в Баварии на границе с Австрией уже мало что дает, хотя Вена очень старается. Это связано с изменением географии миграции.

Для нашей части Европы решающее значение имеет так называемый балканский маршрут, по которому мигранты перебрасывались через Сербию и Венгрию, затем Австрию, в Германию. Но когда последние две страны начали подходить к пограничному контролю серьезно, маршрут был перенаправлен в Словакию, а затем через Польшу в Германию. Только в августе возле польской границы немецкая федеральная полиция и пограничники задержали почти четыре тысячи человек без документов. Всего на всех границах немцы перехватили более 18 тысяч таких "нерегулируемых" мигрантов.

Не меньшей проблемой является то, что двое из троих мигрантов, ищущих сегодня убежища в Германии, ранее не были зарегистрированы ни в одной другой стране ЕС, несмотря на то, что они должны были пересечь ее внешнюю границу. А это значит, что им либо просто повезло, и они прошли несколько сотен километров до Германии, никем не замеченные, либо те, кто должен был их остановить и зарегистрировать, сознательно пропустили их.

Ведь такая регистрация – проблема не только бюрократическая, но и материально-техническая и политическая. Дублинская конвенция обязывает регистрировать ходатайство о предоставлении убежища первое государство Евросоюза, в которое попадает потенциальный беженец. Учитывая географическое положение Германии, считать ее таким "первым государством" сложно. Поэтому немцы принимают меры, используя так называемую упрощенную реадмиссию – задержанным предъявляют обвинение в незаконном пересечении границы и отсылают к соседу в течение 48 часов.

За всей этой историей, как водится, стоит большая политика. Канцлер Олаф Шольц заявил несколько дней назад в Нюрнберге, что Германия соблюдает закон о предоставлении убежища, однако тех, кто не имеет права на убежище или просто является преступником, она будет депортировать. И почти тут же выпалил: "Я не хочу, чтобы Польша просто пропускала мигрантов, мы будем продолжать обсуждать политику предоставления убежища".

Стоит добавить, что уже 8 октября пройдут региональные выборы в двух важных немецких землях: Гессене и Баварии. И хотя самые большие проблемы с "нерегулируемыми" мигрантами сегодня испытывают восточные территории Германии, эта кампания уже приобрела федеральный масштаб, и от ее результатов будут зависеть отношение к правительству Шольца, которое сегодня не может похвастаться высокими позициями в политическом рейтинге. Главным образом, именно из-за миграционной политики.

В первых рядах критиков немецкий властей уже давно находится ультраправая "Альтернатива для Германии", партия, которая уже много месяцев лидирует в опросах жителей восточных земель. Легкой мишенью посчитали миграционную политику федеральных властей и немецкие христианские демократы (ХДС), которые заметно радикализировали свою позицию по этому вопросу (в основном из-за опасения оттока своего электората под знамена "Альтернативы"). В результате на всей немецкой политической сцене в отношении миграции произошел явный сдвиг, от которого не остались в стороне и социал-демократы вместе с канцлером Шольцем.

Нарастающий миграционный кризис вызвал, по-видимому, и фундаментальные изменения в европейской политике Германии. На прошлой неделе группа из 12 экспертов из Франции и Германии представила подготавливаемые в течение многих месяцев предложения по реформированию ЕС. Да, это еще не официальная позиция Парижа и Берлина, но подготовить данный доклад поручили правительства именно этих стран.

К данному документу следует отнестись со всей серьезностью, учитывая все более заметную активизацию франко-немецкого взаимодействия. До недавнего времени обе эти страны представляли себе будущее Евросоюза по-разному. Франция уже в течение многих лет утверждает, что ЕС может выжить, лишь создав структуру нескольких кругов интеграции в рамках так называемого "Европы разных скоростей". Германия же, напротив, годами стояла на той позиции, что ЕС должен оставаться эгалитарным и единым, и в этом вопросе Берлин и Варшава отлично понимали друг друга. Но это уже в прошлом.

Отчет двенадцати экспертов представляет собой отчасти изложение старых французских предложений о "многоцентричности" с центральным кругом особенно глубокой интеграции вокруг Франции и Германии. Оказавшиеся внутри этого круга государства должны были бы, в числе прочего, полностью отказаться от принципа единогласия и внедрить взаимные механизмы обеспечения верховенства закона. Но самое главное – двенадцать экспертов предлагают создать что-то вроде новой, более узкой Шенгенской зоны – уже без тех государств, которым после недавних миграционных кризисов нельзя доверять.

Доверие здесь имеет решающее значение, поскольку Шенгенская зона сильна ровно настолько, насколько сильно ее самое слабое звено. Так как она отменила внутренние границы, достаточно одного "фронтового" государства с "дырявой" внешней границей, чтобы вся ее система безопасности развалилась. С этой точки зрения восстановление контроля на внутренних границах является скорее пиар-акцией, чем реальным решением проблемы.

Тем более что сегодня в одночасье просто закрыть границу невозможно. Выборочные проверки на дорогах предназначены для сдерживания, а не блокирования угроз, потому что для этого уже много лет нет ни соответствующей инфраструктуры (отсутствие контрольно-следовых полос, караульных вышек и т.п.), ни достаточного количества персонала. По сути, решения каждого последующего правительства об "ужесточении пограничного контроля" – это всего лишь демонстрация силы и политический ответ на ожидания общества. Ведь нужно же что-то делать, даже если это не имеет особого смысла!

"Шенгенская зона, чтобы выжить, должна быть защищена общеевропейской политикой в области приема беженцев и мигрантов", – говорит Даниэль Аугенштейн. "Это видно на примере еврозоны, которая тоже переживала глубокие кризисы. Там есть сильные институты во главе с Европейским Центральным банком, которому государства-члены доверили осуществлять свою собственную денежно-кредитную политику".

По мнению Аугенштейна, Шенгенская зона также нуждается как минимум в органе, контролирующем внешние границы (такую роль не играет агентство "Фронтекс", которое может помогать, но ничего не решает). Однако государства-члены Зоны должны были бы, как и в случае с еврозоной, передать часть своих фундаментальных полномочий. А этого в обозримом будущем не предвидится.

На вопрос, можно ли исключить Польшу из Шенгенской зоны, ответ прост: формально нет. Но зато можно создать новую Зону.