ЭП: Украина не сможет найти альтернативу финансовой поддержке со стороны Запада

Имеется ли у власти план "Б" на случай, если переговоры о поддержке не принесут желаемого успеха, а получить все необходимые средства на 2024 год не удастся?

За считанные недели до начала нового бюджетного года Украине не хватает уверенности в получении двадцати девяти миллиардов долларов внешнего финансирования. Речь идет о 35% расходов или двух третях доходов бюджета.

С двадцать четвертого февраля 2022 года Украина жила с западными партнерами в консенсусе: Киев все ресурсы направлял на ВСУ, а партнеры помогали финансировать гражданские расходы. В 2023 году это работало практически как часы. Правительство даже договорилось о новом займе с МВФ, который еще никогда не финансировал страны в условиях конфликта.

Договариваться о деньгах на 2024 год стало труднее. Конфликт на Украине сошел с первых полос мировых СМИ на фоне ситуации в секторе Газа, а солидарность вытеснили прагматичные политические торги в ЕС и по ту сторону Атлантического океана.

Проблемы с финансированием Украины начались раньше. В октябре – декабре минфин ожидал получить от США около трех миллиардов долларов в форме грантов. Однако препятствием их получения стала политика. После завершения бюджетного года в США конгресс тридцатого сентября принял так называемый промежуточный бюджет – на полтора месяца. Чтобы за это решение проголосовали республиканцы, из закона изъяли вопрос о поддержке Украины.

Таким образом, поступление трех миллиардов долларов задерживается уже два месяца и есть риск, что эти средства украинское правительство не получит. Дело в том, что конгресс до сих пор не принял решение о выделении финансовой поддержки до конца 2023 года.

Пока минфину удается перекрывать нехватку этих средств. Делается это благодаря невыполнению некоторых статей расходов.

"Средний показатель невыполнения годового плана по расходам в 2018–2022 годах составляет 7%. Без учета 2022 года невыполнение составляет 4,5%. В 2022 году годовой план не выполнен на 17,1%, что связано с конфликтом, но из-за этого общая статистика за пять лет ухудшается", – объясняют в Центре анализа публичных финансов и публичного управления Киевской школы экономики (КШЭ).

Кроме того, недостаток американских денег в 2023 году компенсируют остатки на едином казначейском счете и займы от других стран, в частности Японии. Однако в 2024 году повторить такие маневры не получится, потому что речь идет о более чем десяти миллиардах долларов.

Общие потребности во внешнем финансировании на 2024 год составляют сорок один миллиард долларов. Это закреплено в законе о госбюджете. Сейчас минфин предварительно договорился о получении менее трети от этой суммы. Это льготные кредиты от Японии и Великобритании, а также транши от МВФ. Последние необходимы Украине прежде всего для осуществления выплат по предварительным займам фонда.

Правительство также ведет переговоры о привлечении средств с Канадой, Норвегией и Южной Кореей. Однако эти займы не сравнить с финансированием, которое минфин ожидает получить от крупнейших доноров – США и ЕС, а с этим возникли проблемы.

В США началась предвыборная кампания, а вопрос помощи Украине стал одним из дискуссионных. В сентябре Белый дом попросил конгресс одобрить пакет дополнительного финансирования на сто шесть миллиардов долларов. Из этой суммы на военную и финансовую помощь Украине предусматривался шестьдесят один миллиард долларов. Остальные средства планировали потратить на нужды Израиля, Тайваня и защиту американских границ.

Однако препятствием скорейшему принятию решения стала политика. В частности, против поддержки украинцев выступает кандидат в президенты США от республиканцев Дональд Трамп. Он призвал конгрессменов остановить военную поддержку Украины и заявил, что остановит конфликт еще до своей инаугурации.

Вопрос поддержки Украины стал для республиканцев разменной монетой, с помощью которой они пытаются получить от демократов уступки в приоритетных для себя сферах, в частности по миграционной политике. Вопрос защиты южной границы США стал ключевым источником разногласий между двумя партиями, который тормозит одобрение финансового запроса Белого дома.

Республиканцы требуют ужесточить требования к мигрантам даже путем нарушения гуманитарных обязательств США, а демократы выступают за комплексный пересмотр системы миграции. Представители обеих партий искали компромисс. На днях сенатор Крис Мерфи, главный переговорщик от демократов, заявил, что переговоры сорвались, поскольку республиканцы отказались отступить от своих требований.

Как бы то ни было, а решение о поддержке Украины политики должны принять до середины декабря, ведь потом конгресс уйдет на рождественские каникулы. В Белом доме предупредили, что средства для помощи Украине закончатся до конца года.

Украинское правительство также не имеет гарантий относительно получения денег от крупнейшего донора – Евросоюза. Блок должен согласовать новую программу с Украиной, объем которой на следующие четыре года составляет пятьдесят миллиардов евро.

Эту программу, как и начало переговоров о вступлении Украины в ЕС, должны одобрить все лидеры блока на саммите 14–15 декабря. Препятствует этому Венгрия, лидер которой Виктор Орбан не раз угрожал блокировать украинские вопросы.

Как и в случае с США, Венгрия хочет превратить помощь Украине в разменную монету в переговорах с Еврокомиссией и крупными странами ЕС для получения финансовых преференций. Изменить мнение венгерских властей хочет президент Франции Эммануэль Макрон, пригласивший Орбана в Париж на переговоры.

Венгрия – не единственное препятствие на пути получения средств от ЕС. Дело в том, что из пятидесяти миллиардного пакета на финансирование бюджета предусмотрено лишь тридцать девять миллиардов евро. Остальные планируют направить на льготное кредитование бизнеса и реформы.

Поскольку этих средств должно хватить Украине на следующие четыре года, то в Еврокомиссии ожидали передать в 2024 году до десяти миллиардов евро. Зато Киев настаивает, чтобы Евросоюз предоставил минимум восемнадцать миллиардов евро.

Даже если ЕС согласует программу, это не значит, что средства поступят в бюджет в 2024 году. В отличие от программы макрофинансовой помощи, которая действовала между Украиной и ЕС в 2023 году, для получения денег в рамках "Плана Украины" правительству придется проводить реформы. Не будет реформ – не будет финансирования.

Власть пишет план реформ, однако есть риск, что она не выполнит его в полном объеме и в предусмотренные сроки, поэтому финансирование от ЕС окажется под угрозой.

Найти альтернативу финансированию от Евросоюза и США почти невозможно. Украина отрезана от международных рынков капитала, а в бюджетах других партнеров таких значительных средств для поддержки украинцев нет.

"Двадцать девять миллиардов долларов – это более 13% прогнозного ВВП 2024 года или две трети запланированных налоговых поступлений. Компенсировать такой разрыв фискально невозможно. Однако найти ресурсы, чтобы уменьшить вероятные объемы монетарного финансирования в случае недополучения внешней помощи, можно и нужно", – считает старший экономист Центра экономической стратегии Юрий Гайдай.

Правительство в отношении получения помощи сохраняет осторожный оптимизм. "Рассчитываем, что в декабре партнеры в очередной раз продемонстрируют надежную и прогнозируемую поддержку и наше государство будет иметь ресурсы для укрепления тыла", – заявил премьер-министр Денис Шмыгаль.

Неофициально чиновники говорят, что в случае отсутствия положительных решений относительно финансирования им придется прибегать к неприятным шагам, последствия которых почувствуют все. Эти шаги будут отличаться в зависимости от суммы, которой будет не хватать, и времени, в течение которого в бюджете будет дефицит средств для невоенных расходов.

Первый шаг – отказ от некритических расходов. Речь идет о сокращении расходов на капитальное строительство и различные программы развития. Проблема заключается в том, что на 2024 год правительство почти не закладывало таких расходов.

В 2023 году депутаты приняли закон, который перераспределил большинство внутренних ресурсов на финансирование обороны. В частности, в бюджет направили средства из дорожного фонда, который аккумулировал более ста миллиардов гривен доходов с акцизов.

Сэкономить средства мог бы отказ государства от программ поддержки экономики. Однако даже в случае отказа от программ льготного кредитования бизнеса, выдачи грантов, строительства жилья льготникам и поддержки сельского хозяйства удастся сэкономить максимум тридцать шесть миллиардов гривен или почти один миллиард долларов.

Второй шаг – перераспределение средств местных бюджетов. Парламент уже одобрил закон, который изымает у муниципалитетов НДФЛ, уплаченный с доходов военнослужащих.

"Местные бюджеты, обобщенно, будут оставаться профицитными даже после прекращения компенсации военного НДФЛ. Мы видим, что на 2024 год ряд общин закладывает много некритических расходов. Здесь тоже может быть пространство для сокращения расходов, хотя он встретит значительное сопротивление", – считает Гайдай.

Однако там пространство для маневра незначительное. В 2023 году из 743,4 миллиарда гривен расходов местных бюджетов треть составляют расходы на образование. Еще сто миллиардов гривен – здравоохранение и ЖКХ. Уменьшая доходы общин, правительство будет возвращать часть средств на места, чтобы местные власти могли выполнять возложенные на нее функции.

Третий шаг – увеличение налогов. К этому шагу правительство также прибегло в 2023 году. Правда, сейчас это произошло незаметно для большинства украинцев.

Двадцать первого ноября депутаты приняли закон, который повышает ставку налога на прибыль для банков с 18% до 25%. Более того, депутаты задним числом увеличили банкам ставку налога за 2023 год до 50%. Дополнительные средства за этот год банковская система заплатит в бюджет в первом квартале 2024 года.

В целом решения правительства и депутатов позволят дополнительно собрать двадцать пять миллиардов гривен за 2023 год и шесть-семь миллиардов гривен в последующие годы. Не исключено, что в случае острого дефицита бюджета власти инициируют новые идеи для налогообложения. Например, по данным собеседников ЭП в правительстве, среди обсуждаемых предложений – отмена упрощенной системы налогообложения для юридических лиц.

Значительный потенциал имеют меры по выводу из тени экономики и борьбе со схемами по уклонению от уплаты налогов. Например, ЭП обнаружила, как магазины бытовой техники уменьшают обязательства по НДС на миллионы гривен с помощью электронных книг. Гораздо больший ущерб бюджет получит от схем по продаже зерна, подакцизной продукции, контрабанды товаров и теневой занятости.

Правда, даже во время конфликта эффективность противодействия схемам по уклонению от уплаты налогов низкая. Похоже, власти проще ввести новые налоги, чем следить за тем, чтобы правила работали одинаково для всех предпринимателей.

Четвертый шаг – девальвация. Более слабая гривна позволит получать больше таможенных платежей. Эффект курсового фактора для бюджета Украина почувствовала сразу после того, как нацбанк перешел к режиму управляемой гибкости курса. С тех пор гривна укрепилась. Как следствие, в течение октября – ноября правительство недополучило более одного и двух десятых миллиарда гривен от конвертации международной помощи в национальную валюту по сравнению с тем, какими могли бы быть поступления, если бы курс оставался фиксированным.

Однако девальвация гривны не сможет компенсировать нехватку десятков миллиардов долларов, да и потенциально негативные последствия от нее будут перевешивать временную выгоду для бюджета. Девальвация гривны не должна быть инструментом решения проблем бюджета, считает исполнительный директор ЦЭС Глеб Вышлинский.

"Во-первых, девальвация имеет ограниченную силу: дополнительные поступления от импортного НДС будут падать, если его стоимость будет расти. Во-вторых, она приведет к введению инфляционного налога, аналогичного по негативному эффекту на благосостояние от финансирования дефицита нацбанком", – отмечает эксперт.

В НБУ тоже говорят, что укрепление гривны дает гораздо большую экономию бюджета в будущем. Если бы после отмены фиксированного курса гривна начала неустанно девальвировать, то это привело бы к падению доверия к национальной валюте и сложностям для правительства в привлечении средств от продажи облигаций.

В бюджете на 2024 год правительство заложило курс 40,7 гривны за доллар. Любое меньшее значение будет означать, что бюджет будет получать меньше денег, чем ожидалось. Пятый шаг – урезание критических расходов: социальных выплат и зарплат чиновников.

"В случае дефицита международной помощи и невозможности сократить военные расходы правительство будет вынуждено приостанавливать расходы, оставляя лишь защищенные статьи (зарплаты бюджетникам, оплата коммунальных услуг и энергоносителей). При этом сценарии придется отказаться от повышений социальных стандартов (минимальной зарплаты, окладов бюджетников, пенсий и социальных выплат), а также, вероятнее всего, вводить дополнительное налогообложение", – считают в КШЭ.

В 2024 году должна была вырасти минимальная зарплата с 6700 гривен до 7100 гривен с первого января и до 8000 гривен с первого апреля. На март запланирована индексация пенсий, из-за чего расходы могут вырасти более чем на сто миллиардов гривен.

Правительство может отложить повышение социальных стандартов, расходов на зарплаты госслужащих и пенсии, экономя бюджетный ресурс для осуществления хотя бы каких-то выплат. Однако экономия от этого не превысит трех миллиардов долларов.

Последний шаг – эмиссия. При худшем сценарии государство может вернуться к "печатанию" гривны, чем залатает бюджетные дыры. Последствия эмиссии известны: рост инфляции и обесценивание гривны, которые украинцы будут чувствовать даже острее, чем в 2022 году. Тогда Нацбанк был вынужден "напечатать" четыреста миллиардов гривен.

"Эмиссионные четыреста миллиардов компенсировались существенными вливаниями иностранных средств в денежную систему. Обязательство не "печатать" деньги является условием сотрудничества с МВФ. Ее невыполнение ставит под угрозу поддержку от партнеров. Важно получить ее в полном или максимально близком к этому объеме", – добавляют в КШЭ.

Хотя риск того, что Украина не получит ни новой программы с ЕС, ни финансирования от США, относительно низок, уже понятно, что финансировать расходы будет труднее. Значительно больше неопределенности для бюджета несет 2025 год, когда поддержка США может оказаться под еще большим вопросом в случае победы на выборах Трампа.

Очевидно, что Украине нужно искать альтернативные источники. Одно из них – замороженные Западом российские активы.

Эти источники начинают работать на Украину. В 2024 году бюджет может получить около 1,7 миллиарда долларов от налогообложения доходов, полученных из замороженных резервов Центробанка РФ. На эту сумму могут увеличить финансирование в рамках "Плана Украины", но этого будет мало для покрытия всех потребностей страны.

И на Западе, и на Украине нужно изменить отношение к замороженным российским активам в условиях, когда конфликт затягивается. В конце концов, они не станут источником восстановления страны.