Можно ли отказаться от санкций против Ирана?

Бывший посол Франции в Иране Франсуа Никулло объясняет нам, почему одного лишь режима санкций против Исламской Республики будет явно недостаточно для того, чтобы заставить Тегеран пойти на уступки в противостоянии с Западом вокруг его спорной ядерной программы. По его мнению, для выхода из кризиса нужно следовать по иному пути, пути решительного изменения параметров переговоров. Его анализ был опубликован на сайте парижского Института политических исследований.   

В 1990 году Саддам Хусейн не смог вовремя понять, что с падением берлинской стены мир изменился. Он думал, что СССР защитит его от Америки после вторжения в Кувейт, и дорого заплатил за эту ошибку. Помимо собственно ущерба от проигранной войны в 1991 году, на лишившийся советской поддержки Ирак были наложены беспрецедентные по масштабам и жесткости международные санкции. 

6 августа 1990 года, то есть через четыре дня после вторжения в Кувейт, Совет безопасности Организации объединенных наций, усилиями пяти своих постоянных членов принял резолюцию 661, которая предусматривала введение общего эмбарго на импорт и экспорт из Ирака, а также любые движения капитала. Как бы то ни было, в ней также были прописаны страховочные гуманитарные меры и в частности система, которая впоследствии получила название «нефть в обмен на продовольствие» (она была запущена лишь в 1996 году из-за иракского сопротивления). После освобождения Кувейта 3 апреля 1991 года была принята (опять-таки по инициативе пяти постоянных членов Совбеза) резолюция 687, которая дала старт операциям по поиску и уничтожению ядерного, биологического и химического оружия, а также ракет дальностью действия более 150 километров. Несколько дней спустя была утверждена резолюция 688 с осуждением репрессий против мирного населения и, в первую очередь, курдов. В ней было прописано знаменитое «право на гуманитарное вмешательство». США, Великобритания и Франции пошли еще дальше принятых в ООН решений и установили две бесполетные зоны на территории страны: первую - на севере в апреле 1991 года для защиты курдов, вторую - на юге год спустя для обеспечения безопасности шиитского населения.      

С течением лет экономические, общественные и санитарные последствия эмбарго для местных жителей начали вызывать все больше вопросов в международном общественном мнении. Гуманитарные организации говорили о сотнях жертв среди мирного населения и, в частности, среди детей. Вспомните о заявлении Жака Ширака на саммите франкоговорящих стран в Ханое в 1997 году: «Мы хотим убеждать, а не ставить ограничения. Я еще ни разу не видел, чтобы политика санкций давала положительные результаты». В 1996 году Франция отказалась от участия в поддержании бесполетной зоны на севере Ирака, а в 1999 году приняла точно такое же решение относительно зоны на юге страны. Далее, в 1998 году, Ирак, который не желал подчиняться установленным по резолюции 687 контрольным мерам, стал целью целой серии точечных ударов США: их задачей было уничтожить мощности по производству оружия массового поражения, а также пошатнуть позиции режима. Тем не менее, он все равно смог устоять на ногах. И окончательно рухнул только после новой войны в 2003 году.

Но чем отличается ситуация с нынешними санкциями против Ирана от этой истории? Прежде всего, позиции России, которая стала наследницей СССР, и Китая претерпели существенные изменения. Это, безусловно, связано с переменами в их восприятии мира с 1990 года. Кроме того, сначала в иранском случае не прослеживалось настолько явного и масштабного нарушения устава ООН, как и иракском: там речь шла об агрессии одного государства-члена против другого. Таким образом, Россия и Китай отказались дать добро на эмбарго, которое выходило за рамки предмета разногласий, то есть - ядерной, военной и баллистической сферы. И раз такие меры не могли оказать должного воздействия на Иран, США и Европейский Союз договорились о введении дополнительных односторонних санкций, которые ввели запрет на весь товарообмен в нефтяной сфере и постепенно иссушили финансовые потоки между Ираном и остальным миром.

Кроме того, чтобы сделать эти санкции еще эффективнее, США предусмотрели карательные меры для третьих стран, которые отказываются им подчиниться. В прошлом подобная практика «вторичных санкций» неизменно навлекала на себя жесткую критику Европейского Союза. Однако на этот раз тот молча позволил Вашингтону надавить на многие, прежде всего азиатские страны с тем, чтобы те сократили закупки нефти в Иране и остановили все финансовые операции с ним, за исключением сделок в местной валюте. Несмотря на готовность сотрудничать, Евросоюз, как и все остальные, испытал на себе давление американской администрации и Конгресса, которые, в частности, стремились лишить иранские банки доступа к централизованным банковским услугам.   

Разработанной таким образом новой архитектуре санкций не достает легитимности по сравнению с ситуацией вокруг Ирака, которая полностью опиралась на резолюции Совета безопасности. Главные клиенты иранской нефтяной отрасли (Китай, Япония, Индия, Южная Корея…) сокращают закупки только в той мере, которая позволяет избежать репрессий со стороны США. Объемы иранского экспорта упали вдвое, однако сейчас цены на нефть колеблются в пределах от 80 до 100 долларов за баррель, тогда как в период с 1979 (начало исламской революции) по 2005 год (избрание Ахмадинежада президентом страны) они лишь изредка переваливали за отметку в 30 долларов. Более того, часть иранской нефти, без сомнения, продается под прикрытием, а некоторые банки, которые в достаточной мере экзотичны, чтобы избежать американского контроля, за соответствующее вознаграждение вполне могут облегчить финансовые связи Ирана с внешним миром.   

Да, иранский риал потерял две трети стоимости по отношению к доллару, но до недавнего времени его курс был серьезно завышен по соображениям престижа. Поэтому его нынешняя стоимость соответствует реалиям рынка. Такая корректировка финансовой системы повлекла за собой серьезную инфляцию, однако в то же время заметно повысила конкурентоспособность иранской промышленности, которая до этих пор задыхалась под натиском азиатских товаров. К тому же в перспективе это может привести к увеличению доли других отраслей производства, помимо нефтедобычи, во внешнеторговом балансе страны. Другими словами, последствия девальвации были отнюдь не только отрицательными. 

Разумеется, иранскому населению, как в прошлом и жителям Ирака, приходится иметь дело с тяжелыми последствиями международных санкций и катастрофической экономической политики его правительства. Ввоз гуманитарной помощи, продовольствия и медикаментов в принципе не является объектом эмбарго, однако сложность существующих процедур делает его практически невозможным за исключением отдельных случаев: так, например, американскому агропромышленному гиганту Cargill все же удается поставлять зерновые в Иран. Если подытожить вышесказанное, последствия санкций были не такими тяжелыми, как в иракском случае. Большое население страны (75 миллионов человек против примерно 20 миллионов в Ираке в конце прошлого века) уже само по себе играет роль амортизатора. Кроме того, несмотря на серьезные пробелы, самодостаточность иранской экономики, как в сельскохозяйственном, так и промышленном плане, оставляет далеко позади Иран времен Саддама Хусейна. 

Но, может быть, иранское население куда меньше готово испытывать на себе последствия политики своего правительства, чем подданные Саддама Хусейна? И если народ все же решит восстать, проявит ли режим такую же беспощадность, как в прошлом хозяин Багдада и недавно владыка Дамаска? Людям пришлось тяжело из-за репрессий, которые последовали за сфальсифицированными выборами 2009 года. Они не готовы снова бросить вызов системе. Что касается режима, он, вероятно, все же воздержится от настолько грубых махинаций на будущих президентских выборах. Таким образом, в стране пока не видно признаков формирования внутреннего кризиса, который мог бы дестабилизировать Исламскую Республику и тем самым вынудить ее пойти на уступки в противостоянии с Западом.   

Дело в том, что об окончании кризиса в обозримом будущем говорить не приходится. Состоявший в начале апреля в Алма-Ате последний раунд переговоров по ядерной программе продемонстрировал, что между позициями сторон существуют серьезные разногласия, хотя определенного качественного прогресса все же удалось достичь. В ближайшее время прорыва ждать вряд ли стоит, тем более, что до лета Иран будет полностью поглощен предстоящими президентскими выборами.   

Но стоит ли нам рассматривать возможность усиления давления, которое должно приблизить момент, когда экономический крах и изоляция Ирана не оставят перед ним иного выбора, кроме как уступить? «Франция возьмет на себя всю ответственность для поддержания давления и ужесточения санкций, чтобы иранские лидеры выполнили свои международные обязательства, подчинились резолюциям Совета безопасности», - заявил в начале марта Франсуа Олланд. Таким образом, сложность заключается в том, чтобы определить, какие санкции стоит добавить к существующей системе. Дело в том, что этим новым санкциям не приходится рассчитывать на подтверждение легитимности в ООН. Кроме того, им придется мириться с нежеланием третьих стран принимать участие в подобной эскалации и принять во внимание растущий опыт Ирана в сфере обхода международных запретов. Таким образом, не исключено, что, как и в иракском случае, санкциям не удастся нанести запланированный удар по режиму.    

Отсюда, как это в прошлом было в Ираке, проистекает соблазн применения силы. Тем не менее, Тегеран старается не дать Америке предлога и не переступить намеченной Бараком Обамой красной линии, то есть - производства ядерного оружия, и даже проведенной Биньямином Нетаньяху черты, которая касается накопления достаточного количества 20% обогащенного урана для производства первой бомбы. Американская администрация, в свою очередь, больше не посмеет бросаться обвинениями на пустом месте, как это было перед вторжением в Ирак в 2003 году. В отличие от тех времен американские разведслужбы с 2007 года (к огромному разочарованию неоконсерваторов, которым хотелось бы покончить с Ираном) регулярно напоминают о том, что Исламская Республика остановила секретную ядерную программу в конце 2003 года и не принимала решения о создании атомного оружия.   

Остается еще и третий путь, путь решительного изменения параметров переговоров, который, наконец, позволит выйти из кризиса. Однако такие перемены будут возможны только при одном условии: признании за Ираном права на обогащение урана в обмен на установление жестких рамок и системы контроля, которые должны не дать ему получить доступ к бомбе. Верховный лидер Али Хаменеи недавно говорил о том, что положительно относится к подобному варианту. Если мы действительно готовы пойти по такому пути, инициатива находится скорее в руках западного лагеря и, в частности, Барака Обамы, так как только ему по силам перезапустить переговоры на новых основах. Европейцы же добровольно отступили на второй план. Потому что им не хватает воображения, единства, политической воли.