Реальные политические битвы в ЕС начнутся, когда закончится избирательная кампания

Сейчас Европейский Союз переживает одновременно и худшее, и лучшее для себя время. Поддержка европейской интеграции достигла исторически минимального уровня. Темпы восстановления экономики можно назвать в лучшем случае медленными. В Южной Европе целое поколение испугано молодежной безработицей, достигающей в разных странах от 30% до 50%. Во Франции, в Греции, в Венгрии, в Нидерландах и в Британии ультраправые и выступающие против ЕС партии получают поддержку беспрецедентного количества избирателей. Кроме того, на международной арене ЕС оказался неспособен предотвратить российскую агрессию на Украине, а на своей территории – столь же неспособен спасти Венгрию от сползания к автократии или пресечь дискуссию о возможном выходе Британии из своего состава. Короче говоря, Евросоюз практически никогда не выглядел таким слабым и непопулярным.

Однако в то же время ЕС сумел преодолеть кризис еврозоны – величайшее испытание за шесть десятилетий своей истории – сохранив единую валюту и стабилизировав европейский финансовый сектор. Кризис не только не разрушил Евросоюз, как многие ожидали, но и усилил контроль Брюсселя над национальными экономиками до уровня, который еще пять лет назад невозможно было себе представить. Более того, Брюссель сейчас ведет переговоры с Соединенными Штатами о масштабном торговом соглашении. В свою очередь, демонстранты киевского Евромайдана напомнили миру о том, что членство в Евросоюзе продолжает быть привлекательным. Наконец, хотя общество, действительно, стало меньше симпатизировать ЕС, последний опрос Eurobarometer, показывает, что большинство – 53% – европейских граждан по-прежнему уверены в будущем союза.

На первый взгляд, эти тенденции противоречат друг другу. На деле речь идет о двух сторонах одной монеты. Эта «повесть о двух Европах» наглядно демонстрирует нам, что по мере роста мощи увеличиваются и ожидания. В последние годы страны ЕС перекладывают на общеевропейские структуры все больше ответственности в самых разных сферах – от контроля над валютой до контроля над бюджетом, от обеспечения стабильности на границах до защиты фундаментальных прав европейских граждан. Соответственно, европейцы начинают ожидать от Евросоюза большего – и намного чаще считать, что он отвечает за результаты политического курса. Вдобавок так уж вышло, что многим в Европе не нравятся некоторые аспекты европейской политики по противодействию кризису: политика экономии категорически непопулярна на юге Европы, а программы экономической помощи – на севере.
 
25 мая конфликтующие представления о Европе столкнутся на избирательных участках, на которых европейцы будут голосовать за новый Европарламент. На выборах ожидаются низкая явка и большие успехи экстремистских партий, настроенных против Европейского Союза. При этом европейские политики обещают, что эти выборы положат начало новой светлой эпохе панъевропейской политики, и в дальнейшем кто станет председателем Европейской комиссии – то есть главой исполнительной власти ЕС — наконец-то будет определять парламентское голосование вместо тайных переговоров.

Пока непонятно, какая из двух Европ победит 25 мая и восторжествует в обозримом будущем. Многое будет зависеть от того, смогут ли депутаты Европейского парламента подчинить себе национальные правительства, скептически относящиеся к их амбициям. В дальнейшем Евросоюзу предстоит серьезное столкновение Европейского парламента с канцлером Германии Ангелой Меркель и ее коллегами их других европейских столиц. Победитель право формировать политическую систему ЕС на дальнейшие годы.

Кризис, восстановление, ответственность

Европейский экономический кризис, худший за много лет, продемонстрировал несовершенство структур, которые должны были управлять общеевропейской валютой. Регулирование банковской и финансовой сферы было слишком рыхлым, возможность организации программ экономической помощи или бюджетных трансфертов была с самого начала закрыта, финансовый контроль был неэффективным. Между тем, европейские власти ничего не делали, чтобы справиться с нараставшим структурным дисбалансом между странами Евросоюза, дестабилизировавшим ситуацию. Когда кризис набрал обороты, правительства ЕС столкнулись с выбором: отказаться от валютного союза, чтобы уменьшить убытки – или, напротив, продолжить укреплять интеграцию. Они выбрали последнее.

В итоге ЕС расширил свои полномочия. Европейская комиссия получила дополнительные возможности контролировать национальные бюджеты, а новый Европейский бюджетный пакт обеспечил странам ЕС бюджетную дисциплину. Брюссель теперь участвует в управлении общим фондом экономической помощи на сумму в 500 миллиардов евро. ЕС также предпринял серьезные шаги в сторону установления банковского союза — с общей структурой по надзору за банками, общим механизмом роспуска несостоятельных банков и общими минимальными правилами по страховке вкладов. Когда президент Европейского центрального банка Марио Драги (Mario Draghi) пообещал в июле 2012 года «сделать все возможное», чтобы спасти евро, – вплоть до скупки ЕЦБ облигаций переживающих трудности стран, он тем самым подчеркнул готовность Евросоюза защищать свои страны-члены от банкротства.

Расширение полномочий Евросоюза поставило на повестку дня новые вопросы о характере его институтов. Создатели ЕС планировали, что эти институты будут независимыми и технократическими, но отчетливо не демократическими. Идея заключалась в том, чтобы технократические общеевропейские структуры дополняли демократическое устройство европейских государств. Эта модель работала, пока решения, принимаемые в Брюсселе, в основном ограничились малопрозрачными аспектами регулирования рынков. Однако сейчас подобные проблемы с демократической ответственностью выглядят неуместно. С тех пор, как ЕС начал всерьез влиять на национальные бюджеты и на формирование политики, напрямую сказывающейся на жизни простых граждан, у него не осталось выбора: теперь он будет вынужден укреплять связи с обществом.

На сей раз все будет по-другому?

Традиционно выборы в европейский парламент проходили скучно. Избиратели – и вполне справедливо – никогда не воспринимали их как возможность призвать чиновников Евросоюза к ответу за принятые решения или проголосовать за смену политического курса. Итоги голосования никак не сказывались на составе Европейской комиссии, а партийные расклады в Европейском парламенте не оказывали ощутимого (для избирателей) влияния на политику ЕС.

Сейчас Европейский парламент решил изменить ситуацию, превратив выборы в борьбу за пост председателя Европейской комиссии. Исторически ее главу избирали в ходе закулисных переговоров между правительствами. Однако, чтобы заинтересовать общество и укрепить демократию в структурах Евросоюза, парламент решил по-новому интерпретировать двусмысленную формулировку Лиссабонского договора, согласно которой Европейский совет, определяя, кто станет президентом Комиссии, должен «принимать во внимание» результаты европейских парламентских выборов. В связи с этим парламентские партии выдвинули кандидатов в президенты, договорившись между собой о поддержке кандидата от победившей на выборах партии. Фактически, они решили превратить президента комиссии в нечто вроде премьер-министра, выполняющего волю парламентского большинства.

В результате сейчас в Европе проходят первые общеконтинентальные выборы – с избирательными штабами, агитационными автобусами и Твиттер-трансляциями с мероприятий. Основные кандидаты – среди которых германский социал-демократ Мартин Шульц (Martin Schulz) и выходец из Люксембурга Жан-Клод Юнкер (Jean Claude Juncker) из правоцентристской Европейской народной партии – недавно провели первые в истории ЕС президентские дебаты. Многие считают, что Европа сейчас вступает в новую эпоху полноценной панъевропейской демократической политики, способной заинтересовать избирателей и привлечь их к себе.

Тем не менее, что бы ни утверждали оптимисты, все попытки парламента придать выборам президента Комиссии соревновательный характер выглядят сомнительно. По стандартам национальных выборов, кампания производит впечатление крайне вялой. Если конкурс песни «Евровидение» транслировали ведущие каналы континента, то дебаты между кандидатами на пост главы Европейской комиссии показывали только по мелким каналам или не показывали вообще. Кандидаты не смогли ни завоевать серьезного внимания, ни вызвать серьезного энтузиазма.

Тем избирателям, которые все же следят за выборами, может ошибочно показаться, что они выбирают лидера, который будет способен повлиять на политическую ориентацию исполнительной власти ЕС. Между тем, так как 27 европейских комиссаров, состоящих в Комиссии помимо председателя, по-прежнему будут назначаться отдельными странами, Комиссия останется многопартийной структурой, основанной на принципах широкого консенсуса и не подчиняющейся парламентскому большинству, каким бы оно ни было – правым или левым. С учетом этого, даже если у парламента получится несколько политизировать Комиссию, с подобным успехом будут связаны определенные риски. Она десятилетиями играла роль арбитра между странами-членами и опоры европейского права, и такая политизация поста ее председателя может заметно подорвать доверие к ней как к нейтральной структуре.

Более того, не ясно, насколько разумно лечить пресловутый «дефицит демократии» в ЕС, усиливая позиции Европейского парламента. Судя по опыту расширения его полномочий за последние три десятилетия, это не самая лучшая идея. Передача власти парламенту вместо того, чтобы укреплять демократию в Евросоюзе, только приводит к снижению явки на выборах и подталкивает избирателей, которые на них все же приходят, фокусироваться на национальных проблемах.

Грядущая битва

Тем не менее, парламент не отступает. И это подготовило почву для серьезного столкновения между ним и выступающими против его планов лидерами стран-членов ЕС. В частности, в число этих лидеров входит Меркель. Национальные правительства недовольны прецедентом кампании, которая в будущем может стать намного интенсивнее. Вдобавок победа и Шульца, и Юнкера привела бы к серьезным проблемам для некоторых правительств. Особенно это относится к Британии, где многие члены правящей (и евроскептической) Консервативной партии считают обоих кандидатов европейскими федералистами, выступающими за усиление Евросоюза.

С другой стороны, если правительства выберут главой Комиссии другого кандидата, новый парламент начнет в ответ играть мускулами. Более чем вероятно, что он откажется утвердить новый состав комиссии, и это приведет к долгому и тяжелому противостоянию между парламентариями и Европейским советом. А если избиратели увидят, что европейские политики увязли в бессмысленной межведомственной склоке, они еще сильнее разочаруются в европейской политике, увеличив дефицит демократии.

В итоге все как всегда закончится неприглядным компромиссом, который вероятно будет затрагивать не только пост председателя Комиссии, но и другие вакансии в структурах ЕС. (Впрочем, исходя из того отторжения, которое вызывают у многих правительств два ведущих кандидата, можно предположить, что Европейскую комиссию в итоге не возглавит ни один из них.) Как бы то ни было, такая перспектива может означать, что в Брюсселе начнется напряженное противостояние, способное затянуться до осени.

Не только выборы

Европейские правительства пожинают горькие плоды своей многолетней защитной стратегии. Они постоянно сваливали ответственность за непопулярные меры на Брюссель, в надежде оградить себя от общественного недовольства. Однако отношение к Брюсселю как к мальчику для битья не привело ни к чему хорошему. В итоге эта стратегия погубила репутации обоих уровней власти.

При этом каждый раз, когда передача ЕС новых полномочий вызывала вопросы о демократической ответственности, страны-члены Евросоюза в ответ дополнительно усиливали Европейский парламент. Это явно не решало проблемы с демократией, зато все увеличивало и увеличивало роль парламент. Если сейчас европейские правительства недовольны тем, как он использует свою власть, винить они могут только себя.

Лидерам Евросоюза следует осознать, что Европа сталкивается с масштабным кризисом, связанным со снижением доверия к политике. Для национальных правительств это не меньшая проблема, чем для ЕС. Опросы показывают, что уровень доверия к европейским институтам упал рекордно низко – но уровень доверия к национальным партиям, парламентам и правительствам в большинстве стран-членов Европейского Союза выглядит еще ниже.

Это отчасти объясняет беспрецедентные успехи, которых ультраправые и евроскептические партии достигли уже сейчас и еще могут достигнуть на предстоящих выборах. К счастью, полная победа популистов нам не грозит. В новом парламенте, как и в предшествовавших, будут преобладать умеренные левоцентристы и правоцентристы. Однако если лидеры Евросоюза продолжат перекладывать друг на друга ответственность, не делая союз в целом более ответственным, популистские партии, выступающие против ЕС, будут продолжать процветать.

У стран ЕС, возможно, есть серьезные причины блокировать попытки парламента взять под контроль назначение председателя Европейской комиссии, однако им следовало бы также предложить собственные идеи, способные дать избирателям чувство большего контроля над Евросоюзом. Начать лидеры европейских стран могли бы с того, чтобы подтолкнуть национальные парламенты активнее влиять на решения, принимаемые Европейским Союзом. Парламенты могли бы чаще использовать существующие нормы, которые позволяют им оспаривать европейские законопроекты. Они также могли бы внимательнее рассматривать меры, о которых правительства договариваются на регулярных саммитах. Растущая роль ЕС в деле управления национальными экономиками требует более тесной связи между политикой национального и европейского уровня. Более глубокое погружение национальных парламентариев в общеевропейскую политику может также иметь еще одно дополнительное преимущество: часть депутатов, возможно, превратится из вечно недовольных критиков ЕС в полезных участников европейского  правления.

Кроме того, национальным правительствам стоило бы перестать вводить граждан своих стран в заблуждение относительно того, как работает ЕС. Им пора прекратить притворяться, что политика, исходящая из Брюсселя, порождается неким бесформенным бюрократическим монстром. Сейчас ставки слишком велики, чтобы продолжать решать помощью Евросоюза собственные политические проблемы, одновременно подрывая его репутацию постоянной критикой. Руководству европейских стран стоило бы признать, что именно они – демократически избранные национальные лидеры – играют решающую роль в процессе принятия решений в ЕС и что истинная ответственность за эти решения лежит на них самих.