Америка тратит миллиарды долларов, используя свою военную силу в качестве единственного и предусмотренного на все случаи жизни решения при возникновении чрезвычайных ситуаций в мире, тогда как Агентство США по международному развитию остается недоукомплектованным в кадровом отношении, получает недостаточное финансирование и находится на грани кризиса.
Владелец магазина женской одежды Джилл Эндрюс (Jill Andrews), вероятно, не тот человек, которого вы выберите для решения одной из наиболее актуальных проблем для Агентства США по международному развитию (USAID) во время кризиса, вызванного вирусом Эбола в Западной Африке. В конечном счете, рабочий день этого производителя платьев из Балтимора, занят тем, чтобы без пяти минут невесты выглядели как «стакан молока» — так она сама сказала в интервью газете Washington Post. Однако после ответа на сообщение по электронной почте с рекламой предложения (дополненного еще и призовыми деньгами) для оказания помощи агентству USAID в усовершенствовании так называемого «лунного костюма» — защитного комбинезона для медицинского персонала при работе с зараженными вирусом Эбола пациентами — Эндрюс стала частью команды экспертов, занимающихся усовершенствованием оборудования для использования в условиях жаркого и душного климата Либерии.
Проблема, с которой столкнулись разработчики, состояла в том, что в условиях характерной для Западной Африки жары медицинский персонал может работать в этих комбинезонах только по 20 минут, и, кроме того, зараженную после использования специальную одежду довольно сложно снять. Однако команда во главе с Эндрюс смогла разработать комбинезон, который не только более удобен и легче снимается, но и может использоваться в три раза дольше.
В тот момент, когда Министерство обороны было готово потратить около 1,5 миллиарда долларов в ответ на вспышку вируса Эбола, программа USAID исправила критический сбой и предложила цену от 100 тысяч долларов до 1 миллиона долларов тем, кто сможет предложить креативные (и эффективные по затратам) решения для работников здравоохранения, находящихся на передовых рубежах борьбы с вирусом Эбола.
В то время как солдаты все время оставались в заголовках газет, наиболее эффективное и недорогое американское агентство по урегулированию подобного рода кризисов сработало значительно более продуктивно, получая при этом значительно меньше внимания со стороны средств массовой информации. Это происходит потому, что подобные гражданские инициативы и профессионалы в области гуманитарной помощи предпочитают наращивать местные возможности вместо создания зависимости.
В то же время собственные возможности USAID находятся на грани кризиса: персонал этого агентства поделен на стареющих ветеранов и новичков, тогда как в середине почти никого нет. С точки зрения своих национальных возможностей, Америка располагает «пончиком» в области развитии (development donut). И эта проблема пока оставалась почти незамеченной со стороны высокопоставленных политиков и общественности.
Ответ Соединенных Штатов на кризис вируса Эбола является хорошим примером того, почему это имеет значение.
По данным газеты New York Times, спустя шесть месяцев после того, как работы по оказанию помощи были уже в полном разгаре, силы, задействованные в Африке для реализации военными программы Operation United Assistance, занимались всего 28 пациентами в двух из 11 построенных ими специальных центров. С учетом общих расходов со стороны военных, это означает, что на каждого пациента было потрачено приблизительно по 5 миллионов долларов. Акцент на строительство медицинских центров может, с точки зрения медиков, быть правильным, но оказалось, что они дают меньший результат, чем менее дорогие и более гибкие меры, которые USAID и некоторые НКО принимали на месте для сдерживания вспышки этого вируса, включая просветительную и образовательную работу.
Так, например, инициатива на основе государственно-частного краудсорсинга, направленная на решение проблемы, связанной с критическим несоответствием специальной одежды, использовала всего одну пятую потраченных военными на одного пациента средств, но показала себя более эффективной. Программа «Большой вызов в борьбе с вирусом Эбола» (Fighting Ebola Grand Challenge), запущенная USAID в декабре 2014 года, является одним из многих проектов в рамках новой программы USAID под названием «Большие вызовы для развития» (Grand Challenges for Development). Это новая бизнес-модель, в центре которой находятся основанные на интересах местного сообщества государственно-частные инициативы в области предоставления иностранной помощи в противовес более традиционным, организованным на высоком уровне программам, направленным на создание эффективного государства.
Прошлой осенью в партнерстве с компанией Volvo Агентство США по международному развитию запустило работу в десяти учебных заведениях для предоставления профессиональной подготовки ежегодно для сотен студентов из Марокко, Кот-д’Ивуара, Сенегала и других стран. Часть проекта Инвестиционная инициатива для Ближнего Востока и Северной Африки (Middle East and North Africa Investment Initiative) направлена на молодых людей без гражданства, которые являются наиболее уязвимыми для вербовки представителями темных и незаконных группировок.
В то же самое время вместе с фондом Shell Foundation и компаний Berytech Агентство США по международному развитию начало инвестировать средства в предпринимательские проекты, призванные создать тысячи устойчивых рабочих мест за счет создания малых предприятий в Ираке и Ливане — обе эти страны несут тяжелое бремя, связанное с притоком сирийских беженцев и угрозой со стороны Исламского государства. Затем в апреле агентство USAID обнародовало многолетний план, направленный на снижение цен на лекарства и увеличение скорости поставок, что позволит провести лечение на миллионы больше пациентов за ту же цену.
Пока эти инновации — они стоят миллионы в сравнении с миллиардами, которые Пентагон расходует на борьбу с угрозами, возникающими из-за тех же самых проблем в тех же местах — оказались достаточно успешными. Однако незначительные масштабы подобных достижений бледнеют в сравнении с существующими вызовами.
Частью этой проблемы являются деньги.
С 2009 года финансирование Агентство США по международному развитию сократилось примерно на 16%, тогда как его партнер на другом берегу реки Патомак провел успешные кампании с целью ограничить сокращения, о чем я уже сообщил пару месяцев назад. Тем не менее потоки денег — не самая важная проблема. Даже если бы Агентство США по международному развитию получило все деньги с того момента, когда принятая в 2010 году Президентская политическая директива по глобальному развитию (Presidential Policy Directive on Global Development) признала развитие столь же жизненно важным вопросом, как стратегические, экономические и моральные императивы, институциональное отсутствие необходимых масштабов в деятельности USAID не позволяет ему играть сопоставимую роль в сравнении с любыми другими участниками.
Когда я работал в Бюро по связи с военными в USAID во время землетрясения на Гаити в начале 2010 года, мы видели, что Управление USAID по оказанию помощи по ликвидации последствий происходящих за границей катастроф (USAID’s Office of Foreign Disaster Assistance) — ведущий механизм в Америке для гуманитарного ответа — не мог иметь на месте одновременно более двух дюжин сотрудников в составе своей команды. Только в одном месте он мог держать количество сотрудников не больше эквивалента пехотного взвода.
Поэтому реальный вопрос — это персонал. По данным организации U.S Global Leadership Coalition, в течение последних двух десятилетий около трети профессиональных сотрудников USAID покинули это агентство, превратив его таким образом в большей или меньшей мере в подрядную организацию для НКО, которые, к счастью, делают сегодня свою работу лучше, чем раньше. Но и их возможности ограничены по причине ограниченного эффекта масштаба — и, кстати, это одна из причин, по которой ведущая глобальная держава должна иметь министерство развития.
На брифинге, проведенном в апреле в Университете национальной обороны (National Defense University) сотрудники подразделений USAID по вопросам человеческого капитала и управления талантами сообщили, что всего в мире в их агентстве работают 10 тысяч человек — примерно такое же количество, как и военнослужащих по связям с гражданскими институтами (Army Civil Affairs) и почти половина из этого числа — в военных отрядах. И при этом лишь менее 4 тысяч из них являются сотрудниками Госдепартамента или государственными чиновниками — это профессиональная основа агентства. Оставшуюся часть — это неамериканские специалисты в разных областях, и они составляют приблизительно 80% работающего за границей персонала, не считая подрядчиков.
Примерно треть руководящих сотрудников на лидерских позициях в Агентстве США по международному развитию являются политическими назначенцами, и они сфокусированы на той работе, которая требует более стратегического и опережающего подхода — так же как хоккеист Уэйн Гретцки (Wayne Gretzky) всегда оказывался там, куда направлялась шайба, а не там, где она недавно была.
Однако, на самом деле, возможности Америки по укреплению своей долгосрочной позиции на международной арене и в области национальной безопасности ограничиваются из-за отсутствия способных людей в самой сердцевине этой организации. Более 50% профессиональных сотрудников Агентства США по международному развитию — это его институциональная память — сегодня уже преодолели порог пенсионного возраста. Более 70% из остальных имеют опыт работы менее пяти лет. Это означает наличие серьезного недостатка в опытных кадрах среднего административного звена — а также нехватку будущих опытных главных лидеров.
«Волна» по приему на работу, начавшаяся после событий 11 сентября 2011 года, достигла своего пика в 2010 году, когда на работу были приняты около 280 сотрудников, а затем это количество быстро стало сокращаться, и в настоящее время в год на работу принимают немногим более 50 человек. В то же время происходит сокращение аппарата в связи со сменой поколений, и потери в последние два года превосходят производимое пополнение. Агентство USAID использует различные методы для смягчения последствий этого процесса, включая реализацию пятилетней глобальной стратегии по обучению персонала для улучшения подготовки непосредственно на рабочем месте и повышению уровня специалистов без отрыва от работы над проектами — и при этом лишь 10% подготовки проводится в учебных аудиториях.
В то же время агентство USAID делает большие успехи в области эффективности, и в основном это связано со значительно большей законодательной проверкой, чем в случае с Пентагоном. Помимо введения организационной эффективности и запуска таких инициатив как Большие вызовы для программ развития (Grand Challenges for Development program), Кооперационные стратегии развития страны (Country Development Cooperation Strategies) а также привлечение студентов из программы Гарвардского колледжа Специалисты по развитию для развития (Developers for Development), которая представляет собой, в основном, частную инициативу, направленную на обеспечение влияния технологий.
Агентство США по международному развитию улучшает свою работу и демонстрирует отдачу от инвестиций — подобные данные содержатся в подготовленных отчетах организации, начиная с 2007 года. У этого агентства даже хватило безрассудной смелости для того, чтобы приостановить плохо работающих подрядчиков. Еще предстоит кое-что улучшить, однако, несмотря на уже проведенные улучшения, рука Дяди Сэма, помогающая развитию, все еще остается атрофированной.
И, судя по всему, никого это особенно не волнует.
Если бы вооруженные силы приближались к тому, чтобы иметь похожий по интенсивности гандикап в области людских ресурсов, то уже дрожали бы своды на Капитолийском холме. Но, судя по всему, никто в органах власти или в средствах массовой информации не обращает внимания на этот кризис. Администрация президента Барака Обамы проявила меньше усердия для того, чтобы убедить Конгресс изменить ситуацию, сложившуюся в агентстве USAID, в сравнении со значительно более легкой проблемой, связанной с тем, чтобы не сокращать оборонные расходы.
И все это происходит почти по той же самой причине: «национальная безопасность», и при этом предполагается, что не было принято близко к сердцу более широкое понимание этого термина, изложенного в собственной стратегии национальной безопасности, в которой сказано: Соединенные Штаты должны быть в меньшей степени зависимы от военной силы.
Администрация президента не обратила достаточного внимания и на хорошо устоявшуюся реальность, в соответствии с которой гуманитарная помощь и экономическое развитие не очень хорошо осуществляются имеющими опыт ведения боевых действий солдатами, как показали Ирак и Афганистан. Больше чем за два года до начала реагирования на вирус Эбола Бюджетно-контрольное управление (General Accountability Office) в своем отчете отметило, что слишком большое количество осуществленных военными акций по предоставлению гуманитарной помощи оказались совершенно неэффективными или слишком затратными.
Несомненно, военные играют ключевую роль при ликвидации последствий катастроф. Созданная внутри Пентагона Объединенная команда по оценке гуманитарных проблем (Joint Humanitarian Assessment Survey Team) весьма успешно работает с Командой USAID по оказанию помощи в случае стихийных бедствий (USAID’s Disaster Assistance Response Team), однако военные лишь оказывают поддержку в этом направлении работы, и их в данном случае никто не поддерживает. Это не основная компетенция военных, хотя Универсальный совместный список задач (Universal Joint Task List) считает важной подобную работу.
«Каждый, кто принимал участие в операция по установлению стабильности, склонен полагать, что ему известно, как заниматься вопросами развития, — отметила Кэрен Уолш (Karen Walsh) из компании Blue Glass Development, выступая в мае перед студентами военных колледжей в Военно-морской академии, — однако я не очень верю в то, что кто-либо из вас проходил реальную подготовку в этой области или принимал участие в такого рода программах. Не существует соответствующей позиции в Перечне кодов военных специальностей (Military Occupational Specialty). Это нужно изменить, если вы работаете непосредственно на месте с подготовленными профессионалами».
«Пончик» в области развития подрывает способности Соединенных Штатов следовать за гравитационным центром — драйверы конфликтов и нестабильности, а не угрозы, исходящие от них, — в современной сконцентрированной на людях борьбе идентичностей, которую мы наблюдаем на Ближнем Востоке и в Африке. Управление государством и гражданское общество, которое находится ближе к низовым сообществам, чем столицы, также создают то место, где Соединенные Штаты и их партнеры могут воспользоваться весьма важной инициативой — добраться до главных уязвимостей и не пустить туда экстремистские группировки. Возможностей для контроля подобных брешей у военных нет — они есть у тех, кто занимается вопросами развития как внутри правительства, так и за его пределами.
Расходование денег на решение проблем почти никогда не является оптимальным вариантом. Развитие, на самом деле, требует не так много средств, как оборона. «Мы лучше в этом разбираемся, поскольку у нас меньше денег, чем у военных», — отметила Уэлш. Тем не менее, не помешало бы, наверное, столь же серьезное институциональное укрепление сектора развития, как это произошло в 1980-е годы с оборонным сектором. Однако ничего подобного не содержится в Четырехлетнем обзоре дипломатии и развития (Quadrennial Diplomacy and Development Review), как это уже объяснил Гордон Адамс (Gordon Adams) на сайте Foreign Policy.
Даже если Конгресс одобрил бы все рекомендации, содержащиеся в предыдущих инициативах Госдепартамента — Diplomacy 3.0 и USAID’s Development Leadership Initiatives, — то это бы означала увеличение на 1500 человек персонала этих двух агентств — не очень много для их реестров. Обе стороны на Пенсильвания-авеню, а также пролеты между ними должны требовать такой же строгости, с какой Главное бюджетно-контрольное управление и многие исследовательские центры относятся к вопросам «национальной безопасности», к систематическому и стратегическому подходу в том, что касается национальной способности добраться до источников конфликтов и нестабильности, а также создать новые экономические возможности.
После этого они могут показать Агентству США по международному развитию деньги. Глобальный национальный бюджет развития на следующий финансовый год — он включает в себя Помощь в развитии (Development Assistance), Глобальные программы в области здравоохранения (Global Health Programs), Международную помощи в случае катастроф (International Disaster Assistance), Хлеб в обмен на мир (Food for Peace),
Инициативы переходного периода (Transition Initiatives), Фонд сложных кризисов (Complex Crises Fund) и организационную администрацию — все это будет стоить около 22 миллиардов, и эта сумма составляет примерно половину того, что Министерство обороны тратит на бензин, масла и смазочные материалы для своего оборудования. Это нельзя назвать серьезной инвестицией в то, каким образом Америка, по словам президента, демонстрирует свою лидирующую роль на примере «наших ценностей».
Развитие нередко рассматривается как нечто приятное в реализации. Но так никогда не было, и сегодня еще меньше оснований говорить об этом, чем прежде. Это часть важнейшего дела страны, на которую мир продолжает полагаться, но которая и сама теперь больше полагается на остальной мир — это дело, связанное с миром и процветанием, а также с безопасностью. Будь то пошив одежды или помощь в развитии — подобное дело не должно быть отдано на откуп кустарному производству.
