Может ли мир ликвидировать нищету к 2030 году, выполнив одну из целей «Повестки устойчивого развития» ООН? Генеральная Ассамблея ООН недавно ещё раз подтвердила этот срок, признав, впрочем, что для его достижения потребуется «ускорить глобальные действия», направленные на устранение причин нищеты. А поскольку международное сообщество изучает сейчас новые варианты возможных решений, для него могут оказаться полезны уроки прошлого.
Задача сокращения бедности находится в центре политики развития уже несколько десятилетий. На протяжении 15 лет действия программы ООН «Цели развития тысячелетия» (ЦРТ), которая предшествовала программе «Цели устойчивого развития» (ЦУР), доля людей, живущих в нищете (доход менее $1,90 в день), существенно снизилась: с почти 27% в 2000 году, когда был дан старт программе ЦРТ, до примерно 9% в 2017 году.
На первый взгляд, темпы сокращения бедности в первые несколько лет действия программы ЦУР тоже впечатляют. Согласно оценкам, с января 2016 года по июнь 2018 года из состояния крайней нищеты удалось вытащить 83 миллиона человек. Тем не менее, для выполнения поставленной задачи к целевому сроку (2030 год) за этот период вырваться из нищеты должны были 120 миллионов человек. Несмотря на явные успехи, темпы прогресса остаются менее чем удовлетворительными.
В недавней статье, написанной для журнала World Development («Мировое развитие»), мы провели анализ факторов, которые способствуют успешному сокращению бедности. Используя статистику о бедности в развивающихся странах в период действия программы ЦРТ, мы задались вопросом, а не наблюдалось ли в странах с более высоким уровнем нищеты (то есть странах, где больше людей живёт с наименьшим количеством доходов) ускоренное сокращение бедности по сравнению с теми странами, где уровень нищеты был меньше. Используя пределы доходов в размере $1,25 и $2 на человека в день, мы выяснили, что нищета обычно ликвидируется быстрее в тех странах, которые изначально были беднее.
Впрочем, эти выводы, хотя и позитивные, являются лишь частью общей картины. Для многих стран искоренение нищеты остаётся отдалённой целью. Например, по нашим оценкам, при текущих темпах сокращения бедности государству Мали, где в 1990 году 86% населения жили менее чем на $1,25 в день, потребуется ещё 31 год для полной ликвидации крайней нищеты. И даже в Эквадоре, где в 1990 году только 7% населения жили менее чем на $1,25 в день, искоренение нищеты займёт ещё, как минимум, десятилетие.
Хотя принятие программы ЦРТ действительно ускорило снижение бедности, отличающийся опыт стран Африки и Азии показывает, что прогресс сильно варьировался. В начале 1990-х годов уровень нищеты в Нигерии, Лесото, Мадагаскаре и Замбии был таким же, как в Китае, Вьетнаме и Индонезии. Но к 2015 году, когда программа ЦРТ была завершена, азиатские страны радикально снизили уровень нищеты, а африканские страны — нет.
Эти различия сохраняются до сих пор. На сегодня крайняя нищета в основном сосредоточена в Африке. По данным доклада «Бедность и общее процветание», опубликованного Всемирным банком в 2018 году, из 28 беднейших стран мира 27 расположены на африканском континенте, причём в каждой из них уровень нищеты превышает 30%. Более того, при текущих темпах сокращения бедности более 300 млн человек в странах Африки южнее Сахары к 2030 году будет по-прежнему нищими.
Да, конечно, сразу возникает следующий вопрос: какие факторы определяют потенциал государства? В целом, государство работает лучше, если власть правящих элит ограничивается. Но определённую роль играет и административный опыт. Китай, где современная государственность имеет чуть более длительную историю, чем в большинстве более молодых африканских государств, мог просто выработать больше навыков управления своей территорией.
Впрочем, какими бы ни были причины этих расхождений, нет сомнений в том, что потенциал государства является одним из ключевых ингредиентов успешного сокращения бедности. Как мы выяснили, в период действия программы ЦРТ страны с высоким уровнем нищеты, но с сильными государственными институтами, смогли ликвидировать нищету в два раза быстрее, чем страны со слабым государственным потенциалом. Кроме того, они с большей вероятностью достигали цели, установленной в ЦРТ: снизить уровень нищеты вдвое к 2015 году.
Ликвидация нищеты остаётся одним из главных приоритетов для правительств 193 стран, одобривших программу ЦУР. Но из опыта реализации программы ЦРТ международное сообщество уже знает, что утверждение целей не гарантирует прогресс. Для того чтобы 725 миллионов человек, которые продолжили жить в нищете в момент окончания действия программы ЦРТ, могли из неё вырваться, потребуются инвестиции в программы, нацеленные на строительство эффективных государств. В противном случае, дата исчезновения нищеты будет и дальше оставаться недостижимой.