Россия и США редко достигают соглашения по какому-то вопросу мировой политики. Но Вашингтон был единственным членом Всемирной торговой организации (ВТО), который поддержал Москву в крайне политизированном правовом споре в органе по урегулированию конфликтов этой организации, которое, как считают многие, оказывает системное влияние на всю международную торговлю.
Членам третейской группы ВТО было поручено сделать выводы относительно ограничений, введенных Россией на транзит товаров на пути в Казахстан и Киргизию после украинского кризиса 2014 года. Это дело стало лакмусовой бумажкой в масштабном торговом споре, который рассматривается в Женеве: есть аналогичные тяжбы, начатые тринадцатью странами в отношении пошлин на импорт стали, введенных Соединенными Штатами в прошлом году по соображениям национальной безопасности. Решение, принятое по России, может напрямую повлиять и на торговый режим США.
Россия, на протяжении примерно 17 лет пытавшаяся вступить в ВТО, стала ее членом в августе 2012 года. После вступления был непродолжительный период, когда Кремль начал открывать свои рынки в соответствии с правилами ВТО, но в 2014 году после аннексии Крыма это «окно захлопнулось» вновь. С тех пор Россия де-факто игнорирует правила ВТО.
Украина обратилась с жалобой на торговое правило 2014 года, принятое Россией после введения запрета на импорт продовольственных товаров из западных стран: товары, запрещенные в России, но предназначенные для других членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС), должны доставляться в один пункт пропуска на белорусско-российской границе. Киев также пожаловался на правило, введенное в 2016 году, согласно которому весь транзит украинских товаров в Киргизию и Казахстан должен осуществляться через Белоруссию.
Сбалансированное решение — или недовольны все
«Если бы меры были приняты в обычное время, то есть если бы они не были приняты в период „чрезвычайной ситуации в международных отношениях", у Украины было бы достаточно оснований для претензий», и эти меры были бы несовместимы с правилами ВТО, устанавливающими свободу транзита, заявили в пятницу члены третейской группы ВТО.
Но, по мнению группы, нельзя отрицать, что Россия действовала в такой чрезвычайной ситуации и поэтому имела право ссылаться на статью XXI Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), которая позволяет членам ВТО вводить несоответствующие торговые ограничения для защиты своих «основных интересов безопасности». Знаменитая статья XXI ГАТТ позволяет членам принимать любые меры, которые они считают целесообразными по соображениям национальной безопасности, но содержит некоторые оговорки, такие как необходимость наличия чрезвычайной ситуации, необходимость обеспечения выполнения резолюций ООН или меры, предназначенной для предотвращения торговли оружием или торговли «расщепляющимися» (то есть ядерными) материалами.
Украинская сторона не считает, что третейская группа действовала беспристрастно, позволив России легко отделаться — Москва не предъявила достаточных доказательств того, что ее интересы безопасности были под угрозой, а также предприняла меры, противоречащие правилам ВТО. Украина утверждала, что Россия в основном реагирует на подписание Украиной Соглашения об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли (DCFTA) с ЕС, но для введения этих запретов на транзит нет никаких объективных «соображений безопасности».
Россия (при поддержке США, которые вмешались в дело в качестве третьей стороны) утверждала, что третейская группа ВТО неправомочна вести разбирательство по этому делу. Москва утверждала, что статья XXI ГАТТ оставляет за членами ВТО полную свободу действий в принятии решений относительно своих действий.
В пункте «б» этой статьи говорится, что правила ГАТТ никоим образом не толкуются как «препятствующие любой стране-участнице принимать любые меры, которые она считает необходимыми для защиты своих основных интересов безопасности». Москва считает, что формулировка «которые она считает необходимыми» означает, что ни одна третейская группа ВТО не может рассматривать этот вопрос вообще. В поддержку Москвы США написали членам третейской группы обращение, утверждая, что ссылка на национальную безопасность является «собственной оценкой», и «не подлежит рассмотрению в судебном порядке».
Три члена третейской группы категорически отвергли это утверждение. «Нет никаких оснований рассматривать ссылку на статью XXI… как магическую формулу, которая защищает оспариваемую меру от критического изучения и проверок», — говорится в докладе.
«Это сбалансированное решение, — считает Стефани Ноэль (Stéphanie Noël), торговый юрист из Женевы, специализирующийся на международном торговом праве. — Членам ВТО необходимо проявлять друг к другу всяческое уважение при принятии решений о том, каковы их основные интересы безопасности и как их защищать. В то же время обязательство действовать добросовестно и обоснованно применяется и в отношении определения этих интересов, и в отношении их связи с рассматриваемой мерой. И определение, и эта связь должны быть признаны „обоснованными"».
С этим согласен и Андре Сапир (André Sapir), старший научный сотрудник аналитического центра экономики Брейгеля. «Третейская группа внесла очень важный и ценный вклад, отклонив утверждение России о том, что [группа] неправомочна рассматривать ссылку России на статью XXI». Но члены третейской группы также поступили достаточно «благоразумно», решив, что они не обладают полномочиями высказывать суждение о конкретных мерах, принятых Россией.
На карту поставлена система ВТО
Этот случай может со временем пошатнуть саму систему ВТО. В прошлом году Вашингтон ввел пошлины на импорт стали, основанием для этого послужил раздел 232 Закона о расширении торговли 1962 года (1962 Trade Expansion Act), который дает президенту США право вводить односторонние торговые ограничения по соображениям национальной безопасности. Эти меры затронули близких союзников США, включая членов НАТО и ЕС, а также Японию. США освободили некоторые страны от пошлин, введя только беспошлинные квоты в обмен на торговые уступки. Страны, дружественные Соединенным Штатам, такие как Корея, Аргентина и Бразилия, «подыграли» США. Другие отказались, и в их отношении были введены пошлины, которые ударили по их экспорту металлов. В настоящее время администрация США рассматривает возможность введения пошлин на импорт автомобилей по аналогичным соображениям национальной безопасности.
Страны ЕС, Канада, Турция, Мексика и другие страны вступили в спор с США по поводу пошлин на сталь, обратившись в ВТО и утверждая, что США используют аргумент национальной безопасности в качестве замаскированной протекционистской меры и пытаются полностью освободить себя от обязанности соблюдать правила ВТО.
По мнению некоторых аналитиков, решение ВТО не сулит Вашингтону ничего хорошего. Президент США Дональд Трамп при случае выражает желание выйти из ВТО. Торговый представитель США Роберт Лайтхайзер (Robert Lighthizer), давний критик ВТО, считает, что женевский механизм урегулирования торговых споров слишком сильно влияет на национальный суверенитет.
В настоящее время США блокируют назначение членов Апелляционного органа ВТО, срок полномочий которых истек. К концу 2019 года апелляционная функция этой организации в Женеве может попросту сойти на нет. Это ослабило бы систему беспристрастного и мирного урегулирования торговых споров, которую ценит большая группа стран, опасающихся, что в международных торговых отношениях может вступить в игру грубая силовая политика, и что это ознаменует возврат к менее благоприятному международному порядку. Коротко говоря, Вашингтон поверг ВТО в кризис, угрожающий существованию международной торговой организации.
Члены третейской группы явно учитывали спорные дела США. В 137-страничном докладе группы тщательно проанализирована история возникновения статьи об исключении по соображениям безопасности, когда оно обсуждалось в 1940-е годы, в результате чего появилась статья XXI ГАТТ. В докладе указано, что в администрации США в то время не было единого мнения по существу пунктов. Представители оборонного сообщества США хотели, чтобы исключение по соображениям безопасности было абсолютным, а механизм урегулирования споров ГАТТ не позволял бы выносить решения по всем делам, связанным с безопасностью.
Дипломатическое сообщество США, со своей стороны, утверждало, что такое положение об исключении будет означать, что вся многосторонняя система не сможет функционировать. Тогда этот аргумент оказался более веским…
Пока неясно, как будут развиваться дела по урегулированию сегодняшних споров по американским пошлинам на импорт стали. Если члены третейской группы решат сослаться на российско-украинский спор (их к этому ничто не обязывает), «группы, вероятно, потребуют от США объективно продемонстрировать существование „чрезвычайной ситуации в международных отношениях"», объясняет Роберт Макдугалл (Robert McDougall), директор «Каденс Глобал» (Cadence Global), международной компании, предоставляющие услуги в области торгового консалтинга.
«Если следовать этому докладу третейской группы, то Соединенным Штатам будет трудно продемонстрировать нестабильность — о войне не может быть и речи. Если им удастся это сделать, то для США это будет означать облегчение ситуации», — считает профессор права Колумбийского университета Петрос Мавроидис (Petros Mavroidis).
Россия, скорее всего, признает решение третейской группы ВТО. Пока не ясно, будет ли Украина подавать апелляцию — решение об этом должно быть принято после президентских выборов в Киеве в ближайшие недели. При всем своем недовольстве по поводу заблокированного экспорта в Центральную Азию Украине нужно будет решить вопрос о расширении своих отношений с Россией, а также о том, хочет ли она раскачать лодку с ВТО и потенциально спровоцировать Соединенные Штаты.