17 июля Соединенные Штаты решили, наконец, отменить участие Турции в программе строительства истребителей F-35, сделав это в ответ на покупку Анкарой российских зенитно-ракетных комплексов С-400. Решение США стало вполне логичной кульминацией этой затянувшейся истории, и оно вполне может отравить американо-турецкие отношения на долгие годы.
Эта история также наглядно показала, что администрация Трампа не в состоянии эффективно претворять в жизнь ключевые положения знакового закона об антироссийских санкциях от 2017 года, носящего название «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA). Неоднозначные сигналы администрации Трампа убедили президента Реджепа Тайипа Эрдогана, что он может продолжать эти скандальные закупки, не рискуя навлечь на Турцию значительные санкции и навредить американо-турецким отношениям.
В сегодняшней ссоре между США и Турцией на дальнем плане замаячил знакомый враг. Те 2,5 миллиарда долларов, которые Россия получит за С-400, принесут существенные дивиденды российской внешней политике и подорвут американские интересы. Поставляя Турции ракеты, Россия обрела рычаги влияния на турецкую внешнюю политику, вбила клин между Вашингтоном и Анкарой, получила стратегический плацдарм в ключевой стране НАТО и осложнила действия США по сотрудничеству с Турцией в Сирии, Иране и Венесуэле.
Часть вины лежит на администрации Трампа, чье нежелание претворять в жизнь утвержденные конгрессом антироссийские санкции и противоречивые заявления по поводу Турции убедили Эрдогана в том, что он может продолжать процесс закупок. Эффективное сдерживание требует убедительной угрозы последствий — в данном случае это жесткие санкции. Но оно также требует недвусмысленных сигналов и последовательной дипломатии. Администрация Трампа не выполнила в полной мере ничего из этого списка, а ее бессистемные и необычайно сдержанные сигналы по поводу российской политики подорвали усилия по сдерживанию.
Россия хорошо разыграла свои карты. Когда Турция в 2015 году сбила российский самолет, Москва сначала использовала кнут, разорвав экономические связи с Турцией, а потом предложила Эрдогану пряник, решительно поддержав турецкого президента после попытки государственного переворота в июле 2016 года. После провала переворота российский президент Владимир Путин через какое-то время предложил возобновить диалог и восстановить экономические связи, а сделка по С-400, заключенная Путиным и Эрдоганом в 2017 году, стала дополнительным бонусом.
Путин знал, что С-400 соответствует многим интересам турецкого президента, который укреплял свою власть и все более настороженно относился к Соединенным Штатам. Эти комплексы могли существенно укрепить обороноспособность Турции и помочь Эрдогану защитить свой режим от будущих угроз. Это был рычаг, который можно было использовать против США, чтобы продемонстрировать недовольство Эрдогана ухудшением отношений и его уверенность в том, что США поддержали попытку переворота. Кроме того, сделка по С-400 укрепляла позиции Турции на переговорах с США по Сирии и по другим региональным вопросам.
Но Эрдоган в определенной степени просчитался. Он недооценил нежелание Вашингтона ставить самый передовой в мире самолет F-35 на вооружение Турции, где С-400 смогут существенно ослабить эффект от этих истребителей и от других американских сил и средств, уже развернутых в этой стране. Он не ожидал, что Вашингтон исключит Турцию из программы создания F-35.
Боевые возможности F-35 держатся в строгом секрете, и США делятся информацией о них только со своими ближайшими союзниками. А поскольку комплексы С-400, скорее всего, должны были действовать в непосредственной близости от турецких F-35, это дало бы им возможность собирать разведданные о том, как работает этот современный самолет. Дело в том, что С-400 необходимо подключить к нескольким системам, одной из которых является тактическая линия передачи данных «Линк 16» (Link 16), используемая НАТО, а также к системам опознавания «свой-чужой». Это нужно для того, чтобы турецкие F-35 могли летать рядом с турецкими комплексами С-400, и не быть сбитыми.
Поскольку обслуживать, ремонтировать и даже эксплуатировать на первых порах турецкие комплексы С-400 скорее всего будут россияне, Москва могла бы получить возможность для сбора разведывательных данных об F-35. Находясь в непосредственной близости от этих самолетов, русские могли бы лучше понять характеристики малозаметности данного истребителя. Большинство экспертов признает, что решение Турции закупить С-400 неизбежно создает конфликт интересов и мешает ей быть надежным партнером в программе создания F-35.
В итоге администрация Трампа поняла, что F-35 не место в Турции, если там будут развернуты С-400, и соответствующим образом прекратила участие Анкары в этой программе. Турция не могла совместить несовместимое. Приобретя С-400, она запустила бы лису в курятник, и русские получили бы очень удобную возможность шпионить за F-35, выясняя его возможности и недостатки.
В связи с покупкой Турцией С-400 возникают более важные вопросы о том, в состоянии ли администрация Трампа удерживать союзников и партнеров Америки от принятия решений, которые противоречат интересам США. Подобно тому, как администрация отказалась принимать меры против руководства Саудовской Аравии после убийства Джамаля Хашогги, президент Дональд Трамп решил отказаться от любых санкций против Турции, попытавшись сохранить добрые отношения с Эрдоганом. Чтобы Россия не повторила свой успех с поставками С-400 в других странах, США надо будет действовать более четко и более целенаправленно в ответ на турецкое решение.
США не надо бояться российско-турецкого партнерства. Оно довольно скоро развалится.
Объявленное 17 июля Министерством обороны решение отказать Турции в участии в программе F-35 не было неожиданным. Однако оно было принято слишком поздно, и в нем отсутствуют очень важные составляющие. Весь июль в Турцию днем и ночью летали российские транспортные самолеты, перебрасывая туда комплексы С-400, а американское руководство в основном хранило молчание, ничего не говоря о том, каким будет ответ на действия Москвы.
Это в значительной мере вызвано тем, что у Белого дома весьма противоречивое отношение к Кремлю. Его реакция на российскую агрессию часто ослабляется странным нежеланием Трампа критиковать Россию напрямую. Самым ярким примером стало то, что США не ввели никаких санкций против Турции.
Санкции против России в связи с военными поставками в рамках закона CAATSA очень похожи на американские санкции против иранского нефтяного экспорта. Вместо того, чтобы нацелиться на российскую военную промышленность напрямую (против этого сектора уже действуют мощные санкции), этим законом введены так называемые вторичные санкции. Они подразумевают, что американское правительство будет штрафовать третьи стороны, которые заключают масштабные сделки с российским оборонным сектором. Турецкий контракт на закупку С-400 в объеме 2,5 миллиарда долларов явно превышает пороговое значение
Если бы администрация Трампа более умело применяла закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций», угроза санкций прозвучала бы намного убедительнее и громче, и Турцию можно было бы отговорить от покупки С-400. Это пошло бы на пользу стратегическим интересам США и соответствовало бы одной из главных целей закона CAATSA: накладывать ограничения на российскую оборонную отрасль.
Но администрация Трампа заколебалась. Она никогда не обладала рычагами давления и моральным авторитетом, которые необходимы для того, чтобы убедить Анкару отказаться от комплексов С-400. В годы Обамы вторичные санкции против иранского нефтяного сектора дали результат по той причине, что администрация весьма успешно изолировала Иран и провела связь между его нефтяным экспортом и ядерной программой. Трамп же неоднократно хвалил Россию, ослабляя убедительность угроз ввести вторичные санкции против стран, покупающих российское оружие.
Турция была уверена, что позитивные отношения Трампа с Эрдоганом не позволят США ввести санкции против своего ключевого союзника. Пока это предположение доказывает свою правоту, поскольку Трамп, согласно имеющейся информации, отвергает рекомендации своих советников о введении санкций против Турции и подает сигналы о том, что он не намерен наказывать Анкару за покупку российской военной техники.
Вместо этого Трамп простил Эрдогана и возложил всю вину на администрацию Обамы, заявив: «Я не виню Турцию, потому что есть множество обстоятельств и множество проблем, возникших при администрации Обамы». Поступив таким образом, администрация Трампа придавила американо-турецкие отношения тяжелым камнем, а также подала сигнал другим потенциальным покупателям российского оружия, что они могут приобретать военную технику в России, почти ничем не рискуя.
По сути дела, администрация Трампа своими действиями может дать Кремлю зеленый свет на дальнейшие поставки российского оружия союзникам и партнерам США, и Москва воспользуется этим, чтобы вбивать клин в отношения Америки с другими странами во всем мире. Саудовская Аравия, Катар и Индия уже давно и довольно успешно ведут переговоры с Россией о приобретении комплексов С-400. При этом они пристально наблюдают за тем, как администрация Трампа использует санкции по закону CAATSA, оценивая потенциальные риски и преимущества от закупок российских боевых систем.
Белый дом поставил себя в заведомо проигрышное положение. Если он воздержится от введения санкций против Турции, это еще больше ослабит закон CAATSA, продемонстрирует бессодержательность звучащих угроз и вызовет раздражение в конгрессе. А если администрация введет суровые санкции, она еще больше испортит американо-турецкие отношения, что будет на руку Москве, которая сможет предстать в роли спасительницы, пришедшей на помощь Турции.
Неудивительно, что Россия сразу после объявления о поставках С-400 заявила о готовности предложить Турции взамен F-35 свои истребители — возможно, Су-35. Если такая сделка состоится, Турция уже не сможет говорить об операционной совместимости с техникой НАТО и претендовать на роль надежного военного союзника Североатлантического альянса. Те шаги, которые Вашингтон предпримет в ближайшие недели, будут очень существенны для обеспечения интересов США, и в этих условиях крайне важно, чтобы Турция и Россия не подорвали их своими действиями.
США не сумели предотвратить российско-турецкую сделку о поставках С-400, и теперь оптимальный вариант заключается в том, чтобы ввести против Турции ограниченные по своим масштабам санкции. Поступив таким образом, Вашингтон выполнит свои обязательства в рамках закона «О противодействии противникам Америки посредством санкций» и сохранит надежду на то, что администрация Трампа в будущем сможет воплощать его в жизнь более эффективно.
Но ущерб в значительной мере уже нанесен. Санкции являются более эффективным инструментом для изменения поведения в будущем, чем для отмены действий из прошлого. Публично грозя санкциями покупателям российского оружия, закон CAATSA должен был предотвратить совершение таких сделок как покупка Турцией С-400. Не сумев эффективно претворить в жизнь этот закон за два прошедших года, администрация Трампа упустила возможность остановить турецкую сделку по приобретению российских ЗРК, и это наверняка придало смелости другим странам, которые теперь будут охотнее заключать аналогичные соглашения с Москвой.
Марк Симаковски — внештатный старший научный сотрудник Атлантического совета (Atlantic Council). Он работал руководителем аппарата министра обороны США по вопросам Европы и НАТО, во время вторжения России на Украину в 2014 году был директором российского направления в управлении заместителя министра обороны по политическим вопросам, а во время российского вторжения в Грузию в 2008 году работал советником министра обороны Роберта Гейтса.
Эдвард Фишман — внештатный старший научный сотрудник Атлантического совета. Он работал советником по Европе и Евразии у госсекретаря Джона Керри в качестве члена аппарата политического планирования, а также принимал участие в разработке санкций США и ЕС против России в ответ на ее вторжение на Украину.